“多予、少取、放活”

辛　逸　高　洁

[关键词]多予、少取、放活；中国共产党党代会报告；反哺农业；城乡统筹发展

[摘要]改革开放以来，中国共产党六次代表大会报告关于农业发展和改革的理论与政策，以“多予、少取、放活”为主线，其已成为新时期“三农”政策演进的时代标志。十二大、十三大、十四大报告的重点是“放活”，着力推动农村经济的市场化改革；十五大和十六大报告强调“少取”，其核心是逐步减轻农民负担，并最终完成了取消农业税的伟大壮举；十六大、十七大报告突出“多予”，提出并卓有成效地实践以“工业反哺农业、城市支持农村”为中心的社会主义新农村建设。随着时代的变迁，党曲代表大会报告关于“三农”问题的重点，将会继续围绕加快推进社会主义新农村建设、大力推动城乡统筹发展的中心任务与时俱进。

[中图分类号]D601

[文献标识码]A

[文章编号]0257-2826(2009)02-0012-07

改革开放以来，中国共产党第十二次至第十七次代表大会报告(以下简称十二大、十七大报告，依此类推)关于农业改革与发展的理论，始终清晰地贯穿着一条主线，即“多予、少取、放活”。尽管中国共产党是在十六大召开之前才明确形成“多予、少取、放活”这一概念，但是自1982年十二大报告开始，六个报告有关农业改革的主要内容从未脱离过这条主线。我们还注意到，六次代表大会报告在阐释“多予、少取、放活”三个方面时各有侧重。具体言之，十二大至十四大报告有关农村改革的重点是“放活”，即农村经济的市场化改革；十五大和十六大报告更强调“少取”，即以农业税费改革为中心；十六大和十七大报告则突出“多予”，即以“工业反哺农业、城市支持农村”为中心的社会主义新农村建设。虽然学术界对于新时期农业改革的方针政策已多有论述，但具体梳理改革开放以来党的六次代表大会报告有关“三农”问题的著述尚未得见。笔者不揣浅陋，在梳理和研判党的十二大至十七大报告有关农业改革与发展理论的基础上，展现新时期中国共产党在“三农”问题上的思想脉络与政策演进，以期对今后“三农”问题的进一步改革提供借鉴。

一

“改革开放十多年来，市场范围逐步扩大，大多数商品的价格已经放开，计划直接管理的领域显著缩小，市场对经济活动调节的作用大大增强。……实践的发展和认识的深化，要求我们明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力”。1992年，党的十四大报告将十一届三中全会以来的经济改革进行了如上总结，并明确提出建立社会主义市场经济体制的目标。中国的经济改革从农村起步，十二大至十四大报告都将农村经济的市场化改革置于非常重要的位置，这一时期的农村改革及其政策也紧紧围绕着“放活”即农村经济的市场化这个中心。

改革开放以前中国农村经济的严峻困难，是中国共产党“放活”农村经济，实行农村市场化改革的主要依据和动力。新中国前30年，在优先发展重工业的经济发展战略指引下，中国共产党通过人民公社、统购统销和户籍制度等制度安排全面掌控了农村劳动力和农产品市场，以不断扩大的“剪刀差”汲取大量农业剩余，实现工业资本的原始积累。至1977年，中国农产品价格低于价值达41.1％，农业通过“剪刀差”向国家间接提供的积累接近国家财政收入的1／2。然而这种经济体制窒息了农村市场，农业资源得不到有效配置，而且使过多剩余农业劳动力滞留在有限的土地上，农业“过密化”问题日趋严重。这两方面因素不仅导致农业经济停滞不前，农民的生活长期陷于贫困状态，也严重影响了整个国民经济的全面协调发展。据联合国标准，恩格尔系数在0.59以上的为绝对贫困。直至1983年，中国农民的恩格尔系数始终高于0.59，最高达到过0.6859。1958年中国农村生产队社员的人均纯收入是52.59元，而到1980年也只有53.98元。面对如此严峻的困难形势，中国共产党采取的应对措施之一，就是逐步放开农产品和劳动力市场，以期激发刚性制度束缚下农民的生产积极性，迅速恢复和发展农业经济。

党的十二大报告在回顾十一届三中全会以来农村经济体制改革取得显著成效的基础上，着重把农业的中心工作定位于市场化改革。报告指出：“十一届三中全会首先抓住农业这一环，着重克服过去指导上长期存在的‘左倾错误，恢复和扩大农村社队的自主权，恢复自留地、家庭副业、集体副业和集市贸易”，“随后又解决了多种经营的方针问题，从而使农业面貌很快发生显著变化，由原来的停滞不前变得欣欣向荣”。“这对于带动整个经济形势以至政治形势的好转，都起了重大作用”。事实证明，报告所述的恢复社队的自主经营权和社员的自留地、家庭副业等政策，使在计划经济体制下被束缚了20多年的农产品市场开始活跃，一小部分农业剩余劳动力走向市场，“过密化”问题有了些许缓解。十二大报告对放开农村劳动力和农产品市场的措施给予充分肯定，体现了党对市场化改革的决心与信心。十二大报告接着强调发展农村多种产业，通过开拓农村商品市场，从而进一步恢复和发展长期停滞的农村经济。改革开放以来的第一次党代会报告对“放活”农村市场前所未有地强调和重视，充分说明农业经济的逐步市场化是这一时期中国改革事业的重点之一。

党的十二大报告为此后“三农”政策的制定作出了明确的指向，农村经济的市场化改革成功地迈出了第一步。根据十二大精神，推广和健全家庭联产承包责任制，鼓励发展多种经营和乡镇企业等经营体制改革，实现了农业生产要素的优化配置，活跃了城乡市场；允许农民自备口粮进城务工的劳动力流通体制改革，解放了被束缚在土地上的农村大批剩余劳动力，增加了农民收入，支持了城市建设；取消统购统销制度，放开除粮、棉以外大部分农产品价格的农产品流通体制改革，扩大了市场对农村经济活动的调节作用。这三项改革都是围绕怎样开拓和建立农产品市场和“反过密化”的问题展开的，标志着农业由单一的计划经济转向“公有制基础上的有计划的商品经济”的重大体制性变革，充分体现出十二大报告重视“放活”农村经济的市场化改革。农村经济体制的市场化改革使农业生产迅速得到全面恢复和空前提高。1979年至1984年6年间，农业经济连续高速增长，总产值增加172.1％，年平均增长8.4％。1984年，粮食总产量首次突破4亿吨，人均占有粮食比1978年增长24.14％，同时农副产品产量也取得巨大突破，基本解决了10亿人口的温饱问题。

市场化改革的不断深入对产业结构提出了更高的要求，因此，党的十三大报告把调整农业产业结构作为深化农村经济市场化改革的重要一环。报告讲到：“农业的稳定增长和农村产业结构的改善，是整个国民经济长期稳定发展的基础”；“我们又必须继续合理调整城乡经济布局和农村产业结构，积极发展多种经营和乡镇企业，并且把它同支

持和促进粮食生产很好地结合起来，保持农村经济的全面发展和农民收入的持续增长”。“我国农村还处在开发时期，许多资源还没有合理利用，潜力很大，农林牧副渔各业和乡镇企业的发展前景都是十分广阔的”。报告不仅指出合理的农业产业结构对发展国民经济的重要作用，而且特别突出了调整产业结构的两种主要路径。即一方面鼓励发展多种经营，优化种植业结构，促进农林牧副渔全面发展；另一方面鼓励农民从事非农产业和发展乡镇企业。不难看出，十三大报告强调调整农业产业结构，旨在继续开拓农村市场，不断提高农业经济效益。所以，十三大报告侧重调整农业产业结构，最终落脚点仍然是推进农村经济的市场化改革。

十三大以后，中国农业产业结构的调整取得了长足进步，农村经济格局由单纯抓粮食生产转向农林牧副渔全面发展，由单纯务农转向农工商建运服综合经营，初步形成了全新的农业产业结构。在农业总产值构成中，1991年比1978年，种植业比重下降了16.9％，林业、牧业和渔业分别上升了1.1％、11.5％和4.3％。在农村社会总产值中，1991年比1978年，农业比重下降了27％，工业比重上升了25％。同时，乡镇企业在20世纪80年代中期异军突起。1988年，乡镇企业总数达到1888万个，总产值达到6496.66亿元，占农村社会总产值的53.5％；同年，农村第二、三产业从业人员达到9545.46万人，占农村劳动力总数的22％。乡镇企业超出想像的发展，有力地促进了农村经济从传统农业单一结构向多部门综合发展的转变。

1985—1989年中国出现了严重的经济过热和通货膨胀，说明当时的农产品价格机制与市场经济体制还不协调。虽然国家已经将大部分农产品由统购统销改为合同定购，但是在“工业偏斜发展”的战略主导下，主要农产品和工业品的价格还没有形成以市场调节为主导的机制。在1984年农业大丰收以后，粮棉等主要农产品的合同定购价格又开始低于市场价格，与此同时销往农村的工业品价格上涨，致使1985—1988年出现粮棉油生产的大幅下滑和停滞，随即导致1989年工业乃至整个国民经济增长放缓。在此背景下，价格体制的市场化改革开始受到中共中央的重视。

1992年，党的十四大报告正式确定了建立社会主义市场经济体制的目标，并着重强调农产品价格体制的改革。报告指出：“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键，应当根据各方面的承受能力，加快改革步伐，积极理顺价格关系，建立起以市场形成价格为主的价格机制”；“抓紧进行农产品价格和农村流通体制的改革，继续强化市场在农村经济中的调节作用”。报告明确要求，在市场经济体制下，逐步形成以市场供求关系为主导的农产品价格体制。十四大以后，全国大部分县市都放开了粮棉的购销价。主要农产品价格的市场化，使农村经济的市场化程度得到进一步提高。

中国共产党十二大至十四大报告有关农业改革与发展的理论，分别从农业经济体制改革、产业结构调整以及价格改革等三个方面，以建立农业经济的市场化改革为重点，构成了这一时期党的农业改革的主导思想，并在改革实践过程中取得了良性绩效。

二

在建立健全农村市场经济体制的同时，党的十五大和十六大报告开始关注农民的负担问题，把“少取”作为农业改革的重心。十五大报告指出：“现行的农村税费制度和征收办法还不尽合理，农民负担重、收取税费不规范的问题仍然存在”，“这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，伤害了农民对党和政府的感情，影响了农村社会稳定。对于这些问题，必须通过深化改革，从根本上加以解决”。尽管从改革开放以来，党和国家已采取了一系列减轻农民负担的措施，但由于农业税费的征收仍然存在制度性不合理因素，不少地区借举办地方公共事业随意向农民摊派和乱收费，致使农民不堪忍受。尤其到了20世纪90年代中期，农村乱收费引起的恶性案件和群发性事件不断发生，农村社会矛盾有日益激化之势。1993年，全国因农民负担问题引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件达30余起；1994年又发生9起因农民负担而引发的死人案件。经济发展离不开稳定的社会政治环境，深化农村税费改革已经刻不容缓。十五大和十六大报告均把减轻农民负担作为“三农”问题的核心。在这两个报告精神的引导下，农业税费改革实现了历史性突破，农业税最终被取消。这是继农村经济体制改革之后，中国农村又一次具有划时代意义的变革。

十五大报告首次提出了减轻农民负担的问题。报告指出，今后要“确保农业和农村经济发展、农民收入增加”，“要尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担，使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠”。十六大报告继续坚持这一精神，强调要“继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益”。自十五大之后，减轻农民负担成为农村工作的中心环节，农民负担问题逐步得到解决。2000年6月，中共中央、国务院发布税费改革通知，规定依法规范农业税征收行为。其最重要的举措，就是以农业税统一取代“三提五统”，并由政府负担农村主要的公共费用；同时要求精简乡镇机构和压缩行政人员，减少乡镇的行政开支。依法征税的规定，使向农民乱收费的行为失去了制度依据，是农民负担问题取得根本性解决的关键举措。2004年中央一号文件将农业税率降低1％，并取消除烟叶外的农业特产税，巩固并发展了农业税费改革已取得的成果。2005年底，十届全国人大常委会第19次会议作出决定，从2006年1月1日起全面取消农业税。从此，在中华大地上延续了两千多年的“皇粮国税”彻底退出了历史舞台。应该说，十五大和十六大报告对减轻农民负担的高度重视，是农业税费制度发生根本性变革的重要指导和推动力量。

税费改革对于减轻农民负担起到显著作用。2001年和2002年，农业总产值分别较上年增长1.08％和5.36％，农民收入出现了恢复性增长势头。2004年，农民负担减轻了302亿。取消农业税后与税费改革前的1999年相比，全国农民平均每年可以减轻负担1000亿元以上，人均减负120元左右。2007年农村居民人均纯收入达4140元，比上年增长15.4％，扣除价格因素，实际增长9.5％。2008年，农民人均纯收入预计4700元，实际增幅8％，农民收入低迷徘徊的局面得到扭转，并呈现出快速增长的态势。这对理顺国家、集体与农民的关系起到了极大的推动作用，为国民经济的稳定快速发展创造了安全稳定的社会政治环境。

三

党的十七大报告指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全

党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”在即将完成农业税费改革之时，中共中央开始将农业改革的主要目标转向“多予”，即以“工业反哺农业”为中心的社会主义新农村建设。“反哺农业”成为十六大和十七大报告中农业改革的主体思想，标志着中国共产党的执政理念由“以农补工”向“以工哺农”的重大历史性转变。

统筹城乡社会发展、工业反哺农业，是经济发展进入新时期的必然选择。不可否认，改革开放至十六大召开以前的农村市场化以及税费改革，确实使农业生产力获得空前解放，也在一定程度上减轻了农民负担。然而，进入新世纪以来，农民增收日益困难，城乡收入差距逐渐拉大。2007年城乡收入差距达3.33:1，两者绝对收入差距高达9646元。一方面，“工业偏斜发展政策”对农业的挤压仍然偏重，市场化和税费改革措施都没有根本扭转计划经济时代形成的城乡格局和关系，城乡发展失衡的局面基本上没有改变。另一方面，农民和农业具有天然“弱质”特性，面对市场经济的冲击，竞争能力低下，自我发展的后劲明显不足。这主要表现在：农民没有能力、也缺乏积极性投入农业生产；占人口60％多的农村市场需求无法随经济的增长而扩大，导致整个国民经济缺少自我发展的内部动力；大批农民工在为城市创造财富的同时，却受到工资偏低和被拖欠、缺乏社会保障和子女受教育困难等许多不公正的待遇，在城镇中引发了不少社会矛盾；取消农业税后，农村基层支出的主要来源被取消，但是义务教育、医疗和养老等保障体系尚未同步建立健全起来，使广大农民的切身利益无法得到相应保障，等等。以上这些因素已成为中国经济发展的“瓶颈”。所以，促进农民增收、保障农民工基本权益以及建立健全农村义务教育、医疗和养老保障等问题，已经成为新世纪保证国民经济持续快速发展的紧迫任务。这一任务只能通过将国民收入的分配向农业倾斜，彻底改变原有的城乡二元结构才能得到根本解决。

从现实性上说，中国已经具备了从“以农补工”向“以工哺农”转变的社会经济条件。目前中国已进人工业化中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业。根据国际经验，此时采取相应措施，以工业反哺农业，是带有普遍性的现象。正如胡锦涛同志在十六届四中全会第三次会议上指出的：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。党的十七届三中全会也确认：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。这正是党的十六大和十七大报告“反哺农业”的主导思想。

“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。十六大报告提出统筹城乡发展、增加农民收入的任务之后，对农业的财政支持和补贴逐渐进入“以工哺农”的轨道。2006年中央一号文件指出，“调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入”。这个文件明确规定国家财政向农业倾斜，使农民开始成为经济发展和改革的主要受益者。2007年中央一号文件对“反哺”政策进行了量化规定，比如“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”；“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50％以上”，等等。以上一系列支持和补贴农业的政策和规定，切实贯彻了十六大和十七大报告统筹城乡发展的精神，使“反哺”成为新时期农村改革的最重要的任务。从2003年起，各级财政向农业转移支付资金达到2 626亿元，是1997年的3倍还多。2005年，中央财政向农业转移支付资金已超过3000亿元，比2002年增长50％以上。“十五”时期，国家财政支农资金累计达到1.13万亿元，年均增长17％。这是改革开放27年来国家向农业投入增加最多、增长速度最快的一个时期。

提高农民工待遇和保障农民工的基本权益，也是“多予”政策的重要内容之一。党的十六大报告要求为农民工流动建立体制性保障，是历年来首次着重论及农民工问题的党代会报告。报告强调：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”在十六大报告的指示下，中央先后发布了几份文件对农民工进行财政补贴，建立保障农民工与城市职工拥有平等就业机会的制度。2003年中央一号文件要求各地鼓励农民外出务工，加强对农民外出就业的培训服务，并维护其合法权益2004年中央一号文件要求改善农民工就业环境和增加外出务工收入；2006年3月国务院又作出指示，从十个方面对维护农民工权益进行了硬性规定，其中最突出的是为进城务工的农民提供社会保障和解决其子女的教育问题。2008年《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国就业合同法》的正式实施，将以上保护农民工权益的若干规定以法律的形式规定下来。

十七大报告把“多予”的重点放到了建立健全农村社会保障体系上，指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。“全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设”。“要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点，……建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系”。十七大后仅数月，2008年的中央一号文件就宣布加大支援农村义务教育力度，为农村中小学生免费提供教科书，并在2008年在全国普遍建立新型农村合作医疗制度。“十一五”期间，国家对农村义务教育经费新增支出将达到2189亿元，还将增加对农村养老保障和医疗卫生等方面的资金投入。加快建立健全农村社会保障体系，使长期以来农民上学难、看病难等切身利益问题开始得到根本解决，是统筹城乡经济发展、缩小城乡差距的重要举措。

增加对农业的支持和财政补贴、保障农民工权益以及建立健全农村社会保障体系这三个方面，构成了统筹城乡经济社会发展理论的主体内容，成为十六大和十七大报告中有关农业发展和改革的重点部分。这些清晰地体现出党彻底改变旧的城乡关系和格局的坚定决心，也标志着党的执政理念由“农业哺育工业”向“工业反哺农业”的历史性转变。这一转变在十七届三中全会上又得到进一步阐释：“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。……加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，……使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果”。

改革开放以来中国共产党六次代表大会报告关于农业发展和改革的理论，紧紧围绕国民经济持续、快速、稳定发展这个中心，以十二大、十五大和十六大为标志，分别以“放活”、“少取”和“多予”为重点，成为新时期“三农”政策演进的时代标志。这充分证明，改革开放以来，中国共产党六次代表大会关于农业改革与发展的理论，具有与时俱进的风格和统领全局的作用。可以展望，今后中国共产党代表大会报告关于农业改革与发展理论的重点，仍然会随着时代的变迁而发生相应转变，但其主旨一定会继续围绕着“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”这个中心。