流动党员教育管理机制创新的实践与思考

杭州市社会科学院课题组

摘要：流动党员的出现对主要建立在固定地域或固定工作空间基础上的既有党员教育管理机制提出了新挑战。杭州市拱墅区通过实行社区党组织、单位党组织和其他类型党组织并纳，初次登记与动态反馈并行，党组织服务流动党员与流动党员服务社会互促，保障党内民主权利与发挥模范带头作用并举等四方面实践，取得了流动党员教育管理工作的显著成效。其成功实践同时揭示，做好流动党员教育管理工作，必须处理好流入地党组织与流出地党组织、工作单位建流动党组织与社区建流动党组织、管理与服务、党员权利与党员义务这四种关系。

关键词：流动党员；教育；管理

中图分类号：D263.4文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－0025－04

如何加强对流动党员的教育管理，是目前我国党建领域面对的一个现实问题。党的十七大报告明确指出，要“加强和改进流动党员管理，加强进城务工人员中党的工作，建立健全城乡一体党员动态管理机制”。基于流动党员教育管理工作的现实呼唤，经济比较发达、流动党员数多达600多名的杭州市拱墅区，针对如何健全流动党员教育管理机制，进行了多方面的实践创新，取得了显著成效。

一、拱墅区流动党员教育管理机制的创新及成效

第一，社区党组织、单位党组织和其他类型党组织并纳，努力实现流动党员全部就近“安家”

空间相近是党员教育管理的基本前提，也是建立流动党组织的一项基本要求，唯此，各类党员教育管理活动才能顺利开展，党员才能更好地彼此知情、互相沟通，党员教育管理工作才能取得更大成效。为方便流动党员的教育管理，拱墅区首先在建立党组织这个基础环节，依据流动党员的实际情况，将他们分别纳入了各种类型的党组织，为他们就近“安家”。例如，2005年，拥有32位党员的钱江服装小商品市场建立了拱墅区首个流动的“党员之家”——钱江市场流动党员服务站党支部。又如，2007年，4名属于流动党员的户籍协管员进入拱墅区公安系统工作后，分局党委及时将他们编人协警党支部。由于大多数流动党员谋职于各类企业，因而，依托已有的企业党组织吸纳流动党员，始终是拱墅区为流动党员实施“安家”工程的重要着力点。以该区天马控股集团有限公司为例，公司党委先后将17位流动党员纳入其中，从而保证了这些具有党员身份的企业骨干始终得到党组织的关心和温暖。至于那些规模较小、不足以单独建立党支部的企业，则通过建立联合党支部的途径，为谋职于这些企业的本地党员和流动党员就近“安家”。尽管许多企业和一些机关事业单位党组织将不少流动党员吸纳其中，一些市场专门建立了流动党支部，但仍有众多流动党员由于属于灵活就业人员，工作稳定性差，而不能感受到党组织的温暖。有鉴于此，拱墅区又依托稳定性强和工作基础好的城市基层社区，建立了社区流动党支部。例如，该区上塘街道瓜山社区党委针对本社区流动党员较多但远离原先所属党组织的实际，为居住于此的14位流动党员单独建立了流动党支部。据初步统计，目前在拱墅区就业和居住的流动党员共有613位，除了大约40％左右的流动党员被10个企业党委、14个企业党总支和23个企业联合支部吸纳外，其余约60％的流动党员被社区党组织所吸纳，其中单独建立流动党组织的达36个。这样，依托于社区党组织、单位党组织和其他类型党组织，拱墅区基本实现了“全体流动党员工作在新地方，组织关怀不中断”的目标，并因这些党组织中的流动党员彼此空间相近，从而极大地便利了流动党员教育管理工作。

第二，初次登记与动态反馈并行，努力实现党员流动状况全程掌握

及时、准确地了解流动党员的流动状况，事关流动党组织的建立、党建资源的分配以及流动党员作用的发挥，始终是流动党员教育管理工作的基本前提和重要内容。然而，由于流动党员工作和居住地点变化比较频繁的固有特性，及时、准确地掌握流动党员的流动状况并非易事。鉴于这种情况，拱墅区将初次登记和动态反馈结合起来，以求全面和及时地掌握本地流动党员状况。在开展流动党员初次登记工作中，拱墅区不仅按照中央的要求，实行了流动人口信息登记办证时增加填写政治面貌选择栏目的做法，而且创造了“小手拉大手·学生找流动党员”和“入户问卷”特色做法。所谓“小手拉大手·学生找流动党员”，就是由教育部门布置在校学生填写相关表格，从而反映家长政治面貌，进而收集流动党员信息。这一做法由于借助了流动子女中介，依靠了党员身份荣誉感的内在激励机制，从而使得一些外来务工人员的党员身份浮现出来。“入户问卷”，则是指由综治部门布置，由房东配合实施，由租房户填写问卷，以反映流动人员政治面貌等多方面信息。这一做法由于直接问卷调查于每位租房户，因而十分有利于对流动人员信息的全面收集和准确掌握。为及时掌握流动党员信息，拱墅区还实行了流动党员信息季报制度，即要求各基层党组织将所属流动党员新的流动变化情况每季一次上报反馈给上级党组织。由于有新来流动党员组织关系证明制度和流动党员活动证领取登记制度作基础，流动党员信息季报制度的实行，使得各级党组织对流动党员的流入和流出情况掌握得更加准确和及时。拱墅区多法并用登记党员信息，并实行季报制及时反馈党员流动信息，固然耗费成本不小，但对于准确了解流动党员状况、全程掌握党员流动信息、适时建立流动党组织、合理配置党建资源、扎实开展党员教育管工作，有着重要的意义。

第三，党组织服务流动党员与流动党员服务社会互促，努力实现多方共赢

拱墅区各级党组织尽力做好流动党员服务工作。这种服务工作主要体现在两个方面：一是帮助流动党组织解决开展组织生活中的所遇难题，让党员安心当好政治人。拱墅区不仅为所有单独建立的流动党支部提供了党员活动场所和活动经费，而且经常向流动党员发放《党章》等各类学习资料，从而确保了流动党员组织生活不中断、政治理论学习不停息。二是帮助流动党员解决个人工作生活中的各类问题，让他们安心当好“新杭州人”。拱墅区各街道(乡镇)、社区(村)根据本地实际，充分发挥自身优势，积极为流动党员提供周到细致的服务。长乐苑社区内有多位来自本省淳安县姜家镇的流动党员，自2003年成立淳安县姜家镇长乐苑临时党支部后，社区党委便始终把服务好流动党员作为重要工作内容，不仅为那些创办实业的流动党员免费全程代办各类证照，而且与教育部门协商解决多位流动党员的子女入学问题。由于各级党组织的重视，以及教育、劳动社会保障等政府职能部门的参与，全区广大流动党员在就业、创业、劳资纠纷、租房、子女入学等多个方面得到了及时有效的帮助和支持。

流动党员离开家乡来到异地工作和居住，本来就渴望得到别人的关怀和帮助，因而，来自各级党组织的热心服务，恰如雪中送炭，使他们倍感党组织的关怀和温暖，他们也因自己的党员身份倍增荣誉感

和自豪感，并进而立足自身工作岗位，积极回报单位和社会，投身于各类为民服务中。例如，钱江市场流动党支部通过挂牌“共产党员经营户”，带动市场经营户文明诚实经营，遵纪守法，自觉纳税，赢得了市场和社会的好评，以至于不少非党员商户纷纷表达出入党的强烈愿望。拱墅区各级党组织为流动党员开展的服务工作，并非仅仅使流动党员受益，为党的建设全局作出了积极贡献，而且使得社会各界受益，取得了多方共赢的效果。在调查过程中，钱江市场负责人就反映，流动党支部党员们的带头搬迁和劝说，有力地配合了棘手的摊位调整工作；长乐苑社区党委书记也指出，虽然社区外来流动人口多，但治安状况很好，其中就有外来流动党员的功劳。

第四，保障党内民主权利与发挥模范带头作用并举，不断增强流动党组织凝聚力

流动党组织由于并非是经过完全意义上的党员权利授受机制而建立的，因而，无论是流动党员的权利结构，还是党组织自身的权力结构都不同于一般的基层党组织。例如，流动党员只能在组织关系所在地行使选举权和被选举权，而不能在流入地党组织行使该项权利。又如，流动党组织不能直接对所属流动党员给予纪律处分。由于流动党组织内部约束机制比较有限，在这种情况下，流动党组织要有效开展教育管理工作，增强凝聚力、战斗力和影响力，更加有赖于各类非权力因素。正是基于对流动党组织这一特征的深刻理解，拱墅区特别重视做好两方面的工作：一是努力保障流动党员党内民主权利。具体说，就是通过邀请流动党员列席党支部或党委会议、社区重大事务与流动党员沟通协商以及重大决策征询流动党员意见等途径，尽可能地实现流动党员的知情权、参与权、决策权和监督权，增强其权利主体意识。例如，长乐苑社区党委凡遇重大事情，都与流动党员沟通协商，地方党委政府有重大决策则向流动党员通报。由于社区党委在保障和实现流动党员党内民主权利方面的努力，现如今，流动党员对流动党支部和社区党委的归属感普遍很强。二是发挥党组织领导成员的模范带头作用。拱墅区将那些奉献精神强、号召力强、社会威望高的优秀党员推荐选拔为党组织负责人。实践证明，这些优秀党员走马上任后，依靠他们的先锋模范作用和广泛号召力，很快赢得了全体流动党员的拥护，将流动党组织的教育管理工作开展得有声有色，增强了流动党组织的凝聚力和影响力。据课题组对58位流动党员的抽样问卷调查，有55位被调查者表示，一旦所在党组织组织全体党员参加公益性活动，他们会“积极参加”，选择比例为94.83％，这在相当程度上表明了流动党组织具有较强的凝聚力和号召力。

二、创新流动党员教育管理机制的若干思考

拱墅区流动党员教育管理工作的成功实践，揭示了当前流动党员教育管理工作中的若干基本规律。这些基本规律概括地说，就是要正确处理好以下几对关系。

一是流入地党组织与流出地党组织的关系。做好流动党员教育管理工作，必须正确处理流入地党组织与流出地党组织的关系。根据近年的普遍实践，实行流出地和流入地党组织“双向”共同管理，是流动党员教育管理实践中行之有效的基本原则，必须长期坚持。但在具体实践中，究竟何方为主则是一个值得深入研究和具体分析的问题。流动党员远离家乡，流动性强，且这种流动性随着经济社会的发展会愈加突出，从而使得流动党员即便向流出地的党组织主动及时地汇报工作和思想状况，双方经常保持联系沟通，也不能彻底解决二者的信息不对称问题，难以解决流出地党组织甄别党员表现难、监督党员日常行为难等难题，进而影响着流动党员教育管理工作的成效。何况少数流动党员本身党性不强，一旦离开家乡往往如断线风筝，流出地党组织不知其去向，难得其讯息。当然，若是流动党员来自于同一流出地，彼此具有地缘的相连，且集中于区域较小的流入地，则流出地党组织可以通过在流动党员集中地建立支部或指派联络员等途径，解决这些流动党员的教育管理问题。在这种情形下，以流出地党组织为主承担流动党员教育管理的责任，不仅成本低，而且不同程度地具有维护流出地民工权益和帮助流出地党委政府招商引资等多方面的积极效应，因而可谓比较合理之选择。当然，在流出地党组织主要承担流动党员教育管理的过程中，也需注意克服地缘和乡情的干扰，避免出现流动党员老乡身份突出而党员身份不显、只叙老乡情不提组织事等消极现象。除此情形之外，则应坚持流入地为主的方针。唯有如此，方能实现组织与党员之间亲密接触，让党员经常、及时地感受到党组织的温暖，并较好地解决党组织与党员之间的信息不对称、党员履行义务监督难等问题。而且，由于流入地党组织能够帮助流动党员解决就业、租房、维权等工作和生活中的实际问题，因而对于流动党员也更具吸引力和凝聚力，能够激励他们自觉参与各类党员教育管理活动，履行党员义务。尽管这对流入地来说，可能会导致党员教育管理经费的增加，但考虑到做好流动党员教育管理工作对社会管理、经济发展等多方面直接或间接的积极效应，以及考虑到对党的建设全局的贡献，这点成本是值得的，何况按照中央办公厅《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》(中办发[2006]21号)规定，流动党员的党费上交给流入地党组织，因而这样做也是应该的。

二是工作单位建流动党组织与社区建流动党组织的关系。流动党员中的大多数谋职于各类企事业单位，部分谋职于不具有单位性质的市场、工地等工作场所。此外，不少党员属于单打独斗的个体户，少数党员则暂时未谋职。对于已经建立党组织或达到建立党组织标准的企事业单位来说，新来的流动党员进入其中，由其承担流动党员教育管理的职责，乃理所当然之事。特别值得一提的是，由于这些企事业单位党组织能够很好地将党员个人的表现与其在企事业单位中的发展结合起来，因而事实上形成了一种外在激励机制，有助于激励流动党员积极参加各类党员教育管理活动，履行党员义务。但是，这样的企事业单位数量不多，多数则属于规模较小、人数较少、缺乏建立党组织条件的企事业单位，这也就意味着大多数的流动党员不能进入企事业单位党组织，接受其教育和管理。至于依托市场、工地建流动党组织，会因为这些工作场所的存在时间有限或功能定位调整，而使得这些新型的流动党组织在持续有效地教育管理流动党员方面存在着不足，面临着制约。故而，为了做好流动党员的教育管理工作，必须一方面依托企事业单位或者工地、市场建立党组织，另一方面，而且是更重要的一方面，必须依托稳定性强和工作基础好的基层社区，加大流动党组织建设力度。唯有如此，才能使那些所在企业未建党组织或所在企业破产的流动党员，所在工地建设任务完成或所在市场不存的流动党员，以及越来越多投身于个体创业的流动党员，拥有一个稳定又温暖的“家”，经常性地接受党组织的教育管理。街道和基层社区有自己的资源优势，它们可与劳动社会保障、教育、卫生等政府部门联合，在就业、困难救助、租房、维权、技能培训、子女入学、优惠办证等方面为流动党员提供力所能及的帮助和服务，可以为流动党员进入基层社区党组织、成为城区基层党组织专职干部提供机会和政治发展空间，因而同样有助于增强党组织对流动党员的凝聚力，促使流动党员积极履行党员义务。

三是管理与服务的关系。在党中央提出大力发展党内民主、保障党员主体地位的当今时代，各级党组织应秉持服务的理念，做好党员教育管理工作，寓服务于教育管理之中，乃是题中之义。对于流动党组织来说，这一点尤其重要。由于流动党组织并非经过真正意义上的党员权利授受机制而建立，其内部权力结构不同于普通党组织，无论是权力基础还是权力含量都不及普通党组织，因而其对流动党员的管理，在很大程度上有赖于党员个人的觉悟和党组织负责人的威望。在这种背景下，就对包括流动党支部在内的各级党组织做好服务流动党员工作提出了更高的要求。只有包括流动党支部在内的各基层党组织通过为流动党员提供实实在在的服务，才能增强其对流动党员的吸引力，增强全体流动党员的荣誉感，才能更好地激发他们参加各类教育管理活动的积极性。

四是党员权利与党员义务的关系。尽管流动党员的组织关系留在原先所属党组织，从而导致其在流入地不便行使选举权、被选举权等党内民主权利，但这并不意味着流入地党组织在保障和实现流动党员的党内民主权利方面无所作为。事实上，流人地党组织完全可以通过向流动党员通报党委政府重大决策、中央和当地党组织重大党内事务，征询流动党员对与自身利益相关的重要决策的建议，听取流动党员对本单位和社区的工作意见，吸收流动党员进入单位或社区领导班子等途径，确保流动党员的知情权、决策权、参与权和监督权等党内民主权利得到较好地实现。而且，也只有充分地保障和实现流动党员的党内民主权利，使流动党员的“政治人”身份得以凸显，才能充分激发流动党员参与党组织各项事务的积极性，也才能促使他们积极履行党员的义务和职责。

责任编辑：浩森