应急处理中的公众知情权

刘 萍

摘 要:在突发事件应对中,保障公民知情权具有多重价值和意义。政府部门一方面应保障民众的知情权;另一方面也应该根据突发事件的性质和特点,控制某些信息的公布,对知情权给予适当的限制。如何在公众知情权的满足和限制之间找到平衡,必须具体问题具体分析,具体事件具体对待。但是,有一条总的原则是必须把握的,即从制定突发事件应对法的立法目的来看,对公民权利的限制和克减不是目的,尽快恢复秩序也不是根本目的,最大限度地保护公民权利才是最终极目标。

关键词:应急处理 突发事件 知情权 权利克减

中图分类号: DF31文献标识码:A

一、突发事件的应急处理

所谓应急处理是指政府在突发事件应对中所采取的一系列应急处置措施的总称。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定,突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

据统计,我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案,突发事件应急预案体系初步建立。特别是在2003年5月在抗击非典的关键时刻,国务院制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》,将应对突发公共卫生事件纳入法制化轨道。2006年国务院又发布了《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发环境事件应急预案》和《突发公共卫生事件应急预案》,将公共事件、突发环境事件和公共卫生事件都纳入了应急预案规划之中。2007年8月全国人民常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,从而比较完整地构建了突发危机事件应急处理机制。

依据法律法规的规定,国务院是我国突发事件应急管理工作的最高行政领导机构;国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用;国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。

(一)突发事件发生前政府部门的应急准备。

在突发事件发生前,政府部门应该及时做好应急准备,主要包括:

1、建立突发事件信息系统:国务院建立全国统一的突发事件信息系统,县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通;县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息;县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度;获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

2、建立健全突发事件监测制度:国家建立健全突发事件监测制度,县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库,完善监测网络,划分监测区域,确定监测点,明确监测项目,提供必要的设备设施,配备专职或者兼职人员。

3、建立健全突发事件预警制度:国家建立健全突发事件预警制度;县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,并及时上报;发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当采取措施,启动应急预案,加强监测、预报和预警工作,加强对突发事件信息的分析评估,定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理,及时向社会发布警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话;发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态,调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告,转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产,关闭或者限制使用易受危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布,有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

(二)突发事件发生后政府部门的应急处理。

突发事件发生后,各级人民政府应该有效处置突发事件、努力减少人员伤亡和财产损失。针对突发事件的性质、特点和危害程度,依照《突发事件应对法》的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

1、自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。

2、社会安全事件发生后,有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施;发生严重危害社会治安秩序的事件时,公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。

3、发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

二、突发事件中公众的应急义务

在赋予各级人民政府应急处理权力的同时,《突发事件应对法》对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务作出了规定,并明确了有关单位和个人不按照规定履行应急处理义务应当承担的责任,体现了在突发事件应对中政府与公众的协作一致。为了保护公民的权利,该法明确规定,有关政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应,有多种措施可供选择的,应选择有利于最大限度保护公民权益的措施应对突发事件,社会公众也负有义不容辞的法定义务,包括服从指挥、提供协助、给予配合等。根据《突发事件应对法》的有关规定,公众的应急义务包括具体以下几个方面:

1、公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。

2、新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

3、获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

4、任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

三、应急处理中的知情权

《突发事件应对法》在授予政府充分的应急权利和明确规定公众在应急处理中的法定义务的同时,还体现了对公民权利的限制和保护相统一的精神。当然,在非常态的特殊情境下对公民权利的限制或克减,虽然可以更快地恢复社会秩序,维护公共利益,但从制定突发事件应对法的立法目的来看,对公民权利的限制和克减不是目的,尽快恢复秩序也不是根本目的,最大限度地保护公民权利才是最终极目标。因此,在突发事件的应急处理中,更应该注重公民权利的保障。

突发事件是对政府快速应变能力的考验,是对政府威信的考验,也是对国家法治秩序的考验。政府在应急处理措施中,及时、适当地通报突发事件,根据突发事件的性质和变化,随时向公众进行应急宣传,无疑会稳定公众情绪,增强公众对政府应急措施的信任感,提高公众的应急处理能力,使他们积极协作地参与到突发事件的处理中,从而将突发事件的负面影响降到最低程度。政府只有在尊重公众知情权的基础上采取的应急措施,才能得到公众的信任和支持,有效降低突发事件的影响和损害,保障社会稳定。

(一)公众知情权概述。

公众知情权,又称知悉权、了解权或得知权,是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。知情权有广义和狭义之分。广义的知情权是从官方和非官方获知有关情况的权利。狭义而言,仅指获知官方有关情况的权利。

公众获取社会公共信息和自身相关信息、保障社会生活所需各种信息的权利来源于平等观念和表达自由。因此,可以认为知情权是平等权和表达自由引申出来的一项“潜在”权利,是平等观念和表达自由得以现实化的重要标志。

平等是人类最原始、最简单,也是最持久、最切身的追求,是人类社会不懈追求的价值目标,也是法律正义的体现。我国法律上规定的公民平等权包涵三个方面的内容:(1)国家保障公民平等地享有宪法和法律规定的权利,平等履行宪法和法律规定的义务;(2)公民在适用法律上一律平等;(3)任何公民不得享有超越宪法和法律的特权,任何公民不得被歧视。在政治生活领域里,选举权的平等意味着选民必须在全面、真实地了解候选人资讯的情况下,才可能作出的选择。只有满足了选民的知情权才能保障现实中的选举的平等性原则。在私法领域的平等,则要求当事人对作出决定的事项与信息的全面了解,在知情权不能满足的情况下,当事人的民事权利平等无法真正落实。在诉讼领域中实现平等,知情权的满足更为重要。当事人应该平等地知悉诉讼权利和诉讼信息,司法机关应该切实保障各方当事人的知情权。

表达自由是指公民通过口头、书面等形式表述各种思想和见解的自由。它不仅包括传统的言论自由、集会结社游行示威自由,还包括通过影音作品、电子出版物、网络和其他媒介表达思想的自由。表达自由是宪法规定和保障的公民最重要的权利之一。表达自由是公民将其所见、所闻、所思以某种方式或形式表现于外的权利和自由,其核心内涵还包括搜集、获取、了解以及传播这种事实、意见的权利和自由,由此自然而然地引申出公众知情权的保障问题。在知情权无法保障的情形下,公民真实的表达自由是无法实现的。

(二)应急处理中的知情权保障。

《突发事件应对法》规定了在危机处理中,区分不同的环节对公众知情权的保障:

首先,在突发事件发生后,有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。

其次,县级以上地方各级人民政府应当对本行政区域内的危险源和危险区进行相应管理,对于登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。

再次,各机关和各部门应当开展应急知识的宣传和普及活动。县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求,结合各自的实际情况,开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动。各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容,对学生进行应急知识教育。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

最后,在突发事件预警期内,各级人民政府应及时定期向公众发布警告;危险解除或不可能发生时,应及时宣布解除。发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府,应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解除已经采取的有关措施。

公众对于突发事件,尤其是发生在自己身边的突发事件是非常关注的。在突发事件应对中,政府主动公开相关消息不仅仅是为了保障公众的知情权,更重要的是检验政府的社会管理水平,树立政府的威信。及时公开政府的态度和措施,既能有效缓解公众心理压力和恐慌,又能使政府采取的应急措施得到公众的理解和支持,让公众自身掌握危机信息,参与突发事件的防范与控制,形成政府与公众的良性互动,将突发事件的危害减小到最低限度。

因此,保护公众知情权具有多重价值和意义:

1、保障公众知情权有助于维护社会秩序:充分知晓相关突发事件应对的信息有助于培养和强化公众对政府威信的认可,有利于政府应急措施的推行,达到社会秩序的稳定和持续。

2、保障公众知情权符合经济效益原则:社会公众积极参与突发事件的应对,才能将突发事件的危害程度减少到最低限度。而要做到这一点就必须赋予公众广泛的知情权,让公众的参与是有目的地自觉地参与。这种参与是在被准确告知相关信息的基础上进行的,是以诚信为基础的行为,能最大限度地节约社会资源,符合效益原则。

3、保障公众知情权有助于保证程序公正:知情权的行使保障了政府的应急措施的公正公开性,使得政府的行为符合程序正义原则。从而保障应急处理行为的公正性和合理性,维护公民的权利。

4、保障公民知情权能有效防止权力的滥用:应对突发事件时政府会根据情况对公民的权力进行克减,这种克减是否必须或者克减的程度是否适宜,必须受到公众的监督,否则就可能会被滥用。“一切有权利的人都容易滥用权力,这是万古不易的经验。”“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 保障公民知情权能有效制止政府滥用权力。

相反,如果在突发事件应对过程中政府隐瞒消息,或者发布不实消息、虚假消息,就会导致“小道消息”传播和泛滥,引发公众的猜测和恐慌,导致社会秩序的动荡。更严重的后果是导致政府失信于民,失去控制危机和消除危机的最佳时机,导致危及的扩大和蔓延,直接威胁民众的生命财产安全。

(三)应急处理中的知情权限制。

在突发事件的应急处理中,政府部门一方面要及时发布相关信息,保持权威的信息来源,保障民众的知情权;另一方面也应该根据突发事件的性质和特点,控制某些信息的公布,对知情权给予适当的限制。突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等,由于这几种突发事件的社会危害程度以及危害的方式各不相同,政府公布的信息内容、范围和时间等也会各有不同。

以社会安全事件为例,由于可能涉及到严重的犯罪行为,为了保护受害人的利益或追捕犯罪嫌疑人的需要,很多信息是不能公布或者不能及时公布的。因此,在政府的应急处理中,必须对公众的知情权给予适当的限制。例如,受害人的私人信息、已掌握的犯罪嫌疑人信息、公安机关的侦查手段和思路等等,这些信息的公布会导致受害人利益的损害和给抓捕犯罪嫌疑人带来困难,不适应公布。

在突发事件的应对中,如何满足公众知情权,以及如何对公众请求权进行适当的限制,如何在公众知情权的满足和限制之间找到平衡,确实是一个难以把握的问题,必须具体问题具体分析,具体事件区别对待。但是,有一条总的原则是必须把握的,即从制定突发事件应对法的立法目的来看,对公民权利的限制和克减不是目的,尽快恢复秩序也不是根本目的,最大限度地保护公民权利才是最终目标。因为只有全面地保障公民的权利,才能真正实现长治久安,才能维持良好的社会秩序。

(作者:广东广成律师事务所律师,中南财经政法大学法律硕士)

注释:

汪习根、陈焱光.论知情权.法制与社会发展.2003年第2期.

[法]孟德斯鸠,张雁深译.论法的精神.上册,商务印书馆.1982年版,第154页.