关于对防洪减灾新理念的几点探讨

郑慧慧

[摘要]市场经济突飞猛进的发展，城市（城镇）破历史的高速膨胀，人为活动的剧增，水文条件的巨变，给我们防洪工作带来更大的压力和难度。如何应对新形势下的防洪减灾任务，成为当前的当务之急，所以必须对防洪工作进行战略性调整，树立起新的防洪理念。即：辩证地看待洪水与治水方略，从工程措施转向非工程措施及“风险管理”；单纯的防洪工程建设向全社会防洪安全保障体系转移等方面作为我们进行研究的一个迫切课题，因此，对此项的基本研究进行几点探讨。

[关键词]防洪减灾 风险管理 社会安全保障

中图分类号：X4文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0310188－01

为了贯彻《水法》和《防洪法》，全面体现以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展的治水思路，建立具有中国特色的、符合实际的防洪减灾体系是一个亟需研究的问题。时代要求防汛工作必须对防洪新理念和相应的防洪建设方略作进一步的探讨。

一、当前的防洪形势

我们在半个多世纪以来防洪工程建设成就卓著，控制洪水的能力显著提高，但是，洪涝灾害非但没有减少，反而几倍甚至几十倍的增加了。经济和人口的不断增长，社会物质文明的进步，对减少自然灾害还将提出越来越高的要求，因此，防洪减灾的任务不可能一劳永逸，这是我们必须正视的客观事实。

探究水灾损失增长的原因是：由于社会经济的发展，单位面积上的人口和财产值的提高，在相同的致灾强度下面，损失必然明显增加。但这并非是答案的全部。应该注意到的另一方面是：在社会经济发展中，不适当的国土开发，不考虑洪水危险的经济布局，以及防洪减灾体制上的不完善，也是促使灾害增长的重要原因。这一因果关系启示我们为提高减灾效益，除了加强防洪工程建设外，还应调整社会发展与适应自然的问题。

水灾损失不断增长的事实说明，以往将洪水灾害单纯定义为自然灾害是不确切的。水灾还具有社会属性，因为洪水只有造成对社会的危害时才成其为灾害。基于这样的认识，我们认为现行的防洪方针必须完善，其重点应当继续提高工程防洪能力的同时，重视非工程措施的研究与实施。因此，21世纪要求我们必须对防洪减灾工作进行战略性调整。

二、新的防洪减灾理念

（一）辩证防洪、治水思想的体现。从经济观点看，洪流和海岸洪水都是我县最为严重的自然灾害之一，可与之相比的有台风、龙卷风、地震等。从哲学单方的角度来看，生命是无价的。但如果以某一个时期预期的个人平均收入标准来估算生命损失，那么洪水期间的财产损失以及间接的、无形的损失要大大的超过经济意义上的生命损失，所以，国家虽然对大江大河的洪水最为注意，但中小河流以及上游支流的不引人注目的洪水也很重要，虽然当地政府也很关注，但由于种种原因而未有足够的投入和关切的注意。今后几十年中，预计损失增加主要发生在城市、城镇及各类财产的破坏上，因为这些地区的损失正急剧增长，这是洪水的害。而洪水的利是水资源补充的重要来源，也是改善生态环境的重要条件。较高标准的骨干防洪工程为有效控制、安全利用洪水提供了条件，辅之以科学调度运用和洪水利用工程建设，已能够兼顾洪水的兴利目标；其次，现有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水风险。事实证明，如遇大洪水一旦垮坝、溃堤，洪水的破坏力更大。有时流域上游防洪能力的提高或实施某些生态防洪工程，有可能导致其下游防洪标准降低和洪水风险转移。全面评价现有工程体系的洪水风险，建立全流域协调合理的洪水风险管理体制，是当前防洪安全体系建设的重要内容。再有环境变化和人类活动对洪水的影响也具有两重性。如经济发展使灾害损失可能增加，但全社会防灾投入与承受能力也可能增强；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪沥水演进过程中削峰明显，且可大量回补地下水；山区防洪和水土保持使中、小洪水峰量明显减少，但出现大洪水时，效果不明显，甚至加重灾害。因此，治水对策的抉择，要审时度势，把握适度。

我县以往的防洪方略“上蓄、中排、下调尾、适当地滞”应当针对新形势、新理念作相应改变。我们认为可以修正为：“上蓄、调，中疏、滞，下排、分”，即：在流域上游依托现有蓄水工程，通过现代化的洪水预报手段实现调度方式的转变，提升对洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏导，适当结合合理的滞洪措施及建设生态防洪工程，减轻对下游洪水的压力，并尽量恢复生态环境和引渗回补地下水；在流域下游要适时、适量地排泄，并结合必要的分洪措施，即可减轻防洪压力，又可作到河系间资源互补（如县南水北调工程将我县七条河流并联），扩大资源利用与改善环境的范围。对防洪、抗旱、除涝、治污与拦蓄地表水、补充地下水、增加土壤水、涵养生态水统筹安排，做到标准以内洪水保安全，遇超标准洪水，在确保大局的前提下有计划地让出一部分土地，为洪水提供足够的蓄滞空间，通过滞蓄分洪，减轻洪灾损失，实现洪水资源化；用丰水年增补的地表水、地下水和土壤水，来调剂枯水年来水的不足，建成“除害兴利结合、防汛抗旱并举、防洪蓄水统筹、防灾救助并重、防污治污齐抓”的工程体系。总之，要在防洪减灾的同时，综合考虑洪水的资源功能和生态、环境功能，既要适当控制洪水、改造自然，又要主动适应洪水、实现人与洪水的和谐共处。

（二）洪水治理策略应从“防洪工程措施”转向“非防洪工程措施”及“风险管理”。国内外抗洪的实践证实，单纯依靠工程措施“根治”洪水，既不现实，也不经济。因工程措施的目标是不惜一切代价使供水远离人群，从而达到减灾的目的。而非工程措施正与此相反，其目标是企图使人群远离洪水。所以在20世纪50年代首先由美国提出防洪减灾非工程措施概念，他们是以社会科学和自然科学综合研究为先导，在周密规划的基础上逐步推行。现在我们也已全面的对灾害作出反应的四个阶段的非工程措施，既灾前预防阶段；洪水警报阶段；应急反应阶段和恢复重建阶段。根据推行效果看，是比较切实可行且效果显著。但现在急需解决的是：要合理制定各类应急方案的同时，全社会共同承担风险，尽量减轻全局损失，实现人与自然的和谐共处。洪水风险是客观存在，但洪灾损失却可以减轻。要合理制定各类应急方案，全社会共同承担一定风险，尽量减轻全局损失，实现人与自然的和谐。洪水风险管理就是综合利用法律、行政、经济、技术与工程手段，合理调整人与自然之间及人与人之间客观存在的洪水风险利害关系，其目标是实现系统整体的、长远的最大利益。实行洪水风险管理，需要法律手段的强制实施，行政手段的推动落实，经济手段的补偿诱导，技术手段的决策支持，需要工程措施与非工程措施很好地结合。

（三）从单纯防洪工程建设向全社会防洪安全保障体系建设的战略性转移。防洪减灾需求的重大变化，需要尽快建设全社会安全保障体系。现代社会的防洪减灾，不仅要保证人民生命财产的安全，而且要求基本保持或尽快恢复正常的生产、生活秩序。必须相应建立更加完善的应急管理体系、灾后救助体制，需要从低水平的灾民温饱救济型向社会化风险分担体制发展。2000年洪水证实，现有工程体系已基本能有效避免大洪水对农业产生的波动性冲击，而且补给地下水，发挥了一定的冲淤、洗碱、淋盐等改善生态环境的综合效益。从实际出发，我们应当考虑如何在受淹难于避免的情况下，通过实施洪水风险管理来提高防洪安全保障水平，在治水方略中适当承担一定的风险，寻求与自然长期共处的发展模式。另外，今后城镇化的发展，城市的重要性更为突出，城市市区及服务于中心城市的重要基础设施生命线网络系统依赖性的加大，其水灾脆弱性加大，抗御城市洪水成为新的难题。滞洪区及水库库区居民在一旦出现超标准洪水时，往往需要他们作出更大的牺牲来顾全大局，为尽快提高他们的安全保障水平，也应主要依靠建立基于风险管理的、逐步完善的社会安全保障体系。

为满足日益提高的防洪安全保障需求，必须在现有防洪工程的基础上，全方位建立更高层次的防洪安全保障体系，其措施应包括降低风险，分担风险，回避风险，提高风险的承受能力、预见能力、应急能力及抗御能力，以及避免人为加重风险。全社会的防洪安全保障体系的建设需要长期不懈的努力和合理的投入，要突破观念、体制、经济、技术等方面的诸多障碍。治水战略转变的重要标志是以洪涝灾害风险管理理论为基础，从以建设防洪工程体系为主的策略转变，为在防洪工程体系基础上建成全面的防洪减灾社会体系的策略。要综合运用工程、法律、行政、经济、技术等手段，加大力度调整局部与整体、人与自然的关系，有效控制水灾损失急速增加的趋势，保障社会经济的持续发展。

三、近期防洪安全保障体系建设方略

（一）确立防洪工程建设的主导地位。近期防洪安全保障体系中防洪工程体系进一步完善应是占主导地位的措施，而且是重要而艰巨的任务。目前防洪规划提出的防洪目标和工程对策应作为防洪工程建设的重要参考依据。抓好现有工程加固除险作为重点，提高“防洪标准”。按照建设社会防洪安全保障体系的要求，结合兴利研究防洪工程方案，充分论证工程方案的经济合理性和可能的投入水平，同时要更加关注防洪工程与生态环境建设的结合。对工程体系现有实际防洪能力及其作用，要从“建设社会防洪安全保障体系”的视角，重新进行系统分析与评价，提出今后充分发挥其综合效益的发展方向。要按照“上蓄、调，中疏、滞，下排、分”的新治水方略，对现有防洪工程体系的构成与调度运用作出相应调整，更新原有规划、设计、管理和调度运行的理念，进行更加有效的防洪工程体系建设，完善防洪社会保障体系和现代化洪水预报调度、管理手段。

（二）加强防洪管理，建立稳定的资金投入机制。水行政主管部门必须责无旁贷地作好防洪工程管理和洪水风险管理。建立全社会的防洪安全保障体系，必须建立与经济发展按比例同步增加的、分级负担的、稳定的投资渠道。实施洪水风险管理，建设全社会防洪安全保障体系，既可避免短期内防洪体系建设投入过大，又能减轻重大洪灾年份对社会经济的冲击。在风险管理体制下，防洪工程建设、管理与维护的投资都要有稳定的来源，各种非工程手段也要纳入正常的投资渠道，信息管理系统、决策支持系统的数据成本、运行费及相应投入也应相应增加。洪水风险管理是社会进步与经济发展到一定阶段的必然产物，实施洪水风险管理要求更为可靠稳定的投资保障。这就需要综合采取法律、行政和经济等手段，如在全面贯彻《水法》和《防洪法》的基础上，制定公益性事业投入资金的比例和来源，明确广大防洪保护区责权的法律；还要依靠地方政府和群众的配合，实施制度化的社会救济和全社会参与的洪水保险；地方政府要增加防洪经费预算支出，尽快落实防洪安全保障体系的建设，为使经济建设持续、有序、健康的发展而努力。

今后着重于对洪水灾害严重性，水灾对生命安全，环境生态质量，社会经济的影响，灾害损失的不可逆程度的探讨和研究上来。