西部少数民族地区学校布局调整与寄宿制学校建设现状、问题与建议

王哲先　于艺偎

为了提高农村中小学办学质量和规模效益，我国从2000年开始，从各地区的自然条件和经济社会发展需要出发，将比较分散的农村中小学校和教学点适当集中起来，重新进行区域内中小学网点布局和规划，这就是农村中小学布局调整工作。为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，切实解决农村边远山区、交通不便地区中小学生上学远问题，教育部先后发出《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》和《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》，要求各地按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施农村中小学布局调整，并提出要进一步加强寄宿制学校的建设和管理。

我国西部少数民族地区由于地理位置的原因，大多数山区村寨居住分散，交通不便，为方便各族儿童就近入学，学校布点只能像“满天星”一样小而散。这对当地的教育发展造成了不利的影响。多年来，各级政府对农村校点的建设给予了高度重视，每年投入大量人力物力，但因农村校点数量多、分布广、布局散，学校在师资力量、教学水平、基础设施建设等方面都存在着诸多困难。在这种背景下，进行学校布局调整，推动寄宿制学校建设，对于西部少数民族地区教育发展有着十分重要的意义。

一、学校布局调整与寄宿制学校相关政策法规的贯彻落实情况

1．学校布局调整与寄宿制学校的相关政策法规

为了贯彻落实国家的法律法规及政策文件，云南省和宁夏回族自治区各级政府也制定了一系列的发展民族教育的政策文件。

云南省关于学校布局调整与寄宿制学校建设的政策法规主要有：（1）1999年云南省教育工作会议上，云南省委、省政府明确提出“以集中办学为方向，宜并则并，需增则增”的原则。（2）2001年，云南省制定了《云南省基础教育振兴行动计划》，提出了寄宿制学校建设的具体目标，同时省财政加大对寄宿制、半寄宿制学生的补助力度。该《计划》还提出：中小学危房改造要坚持与学校布局调整相结合，重点调整山区村小和教学点。（3）2003年《西双版纳傣族自治州教育发展“十五”规划》主要任务和措施中提出，有计划、分期分批地对全州现有小学实施集中(合并)办学，调整布点，使全州初中及小学布点逐渐趋于合理，达到提高质量、增加效益的目的，力争在五至十年内全部调整完毕。《规划》还提出中小学危房改造要与学校布局调整结合起来。（4）2006年，西双版纳州人民政府发布的《西双版纳州关于整合优化教育资源的意见》明确规定了整合优化教育资源的原则、目标和任务，指出以提高办学效益为目标，以集中办学为方向，因地制宜，实事求是，做到规模、结构、质量和效益的统一。

宁夏回族自治区义务教育阶段寄宿制、学校布局调整政策文本有：（1）自治区人民政府批转区教育局、区民委《关于办好寄宿制回民中小学几个问题的报告》(1982)；（2）自治区财政厅、自治区教育厅、自治区民政厅关于印发《宁夏回族自治区义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生生活费补助暂行管理办法》的通知〔宁财（教）发[2007]782号〕；（3）自治区党委办公厅、人民政府办公厅转发《自治区教育厅全区第二轮中小学布局调整工作实施方案》的通知〔宁党办[2005]68号〕。

2．贯彻落实学校布局调整与寄宿制学校建设的相关政策法规取得的效果

调研发现，云南省和宁夏回族自治区针对学校布局调整与寄宿制学校建设制定了详细的相关政策法规，对教育事业的发展也产生了重大影响。

云南省教育厅编的《云南教育事业统计快报》显示，从1997年到2003年，云南省小学教学点数每年都有较大幅度的减少，1998年以后，每年减少一千所左右，有的年份甚至超过两千所，完小的数量也变化很大。以景洪市勐罕镇为例，勐罕镇从2000年起就开始撤并教学点集中办学，过去山区有24个村小点，到我们调研时只剩下5个。

澜沧县教育局确定的2006年工作重点之一就是抓好农村寄宿制学校建设项目工程工作，启动投资为4650万元（其中硬件建设4300万元）的“农村寄宿制学校建设项目工程”，全县列入农村寄宿制学校建设工程项目的学校共29所、52个单体项目，[1]村学校硬件不足的问题得到极大缓解。

云南省的学校布局原则反映了云南地理、民族、文化等方面的实际情况。在坚持以集中办学为方向的同时，政府并不排斥和否定比较分散的教学点的作用；还根据不同的条件，提出了“需增则增”的政策。具体情况是：在人口高度分散、适龄儿童达5～6个、村寨离完小太远的地方，针对少数民族一些人“你有，我也要有”因而不愿到其他村寨上学的心理，针对云南省少数民族大杂居、小聚居及各少数民族文化个性的特点，不强行撤销校点，必要的还要增加。[2]云南根据实际情况，具体问题具体对待，切实保障了农村山区少数民族儿童的受教育权利。

宁夏回族自治区政府实施完成了两轮中小学布局调整，进一步提高了教育资源整合效益。目前义务教育阶段在校生99万人，经过两轮学校布局调整，全区中小学校由2002年的3387所调整到2006年的2794所，减少了593所。其中2006年全区第二轮布局调整规划共撤并小学385所、初中（含九年制学校）62所、高中6所、完全中学6所，完全中学实行高初中分离17所。在校生增加了10.8万人。截至2006年9月底，全区国有企业所办的102所中小学除有7所中小学撤并、1所学校改制外，已全部移交属地管理，实现了企业所办学校全部移交地方政府管理的目标。

宁夏大力推进以资本成本（学校土地、建筑及设备等固定成本）为主的农村中小学布局结构调整，以乡镇中心小学建设为重点，带动撤点、合班、并校，使中小学布点相对集中，以达到资源配置集约化。宁夏先后采取了“撤、并、联、挂、改”五字调整措施：“撤”，即撤销“麻雀”学校；“并”，即中心小学或中心学区兼并周边邻近的村小学，形成规模优势；“联”，即小学与初中联成一体，办成九年一贯制学校；“挂”，即一些交通极为不便的地方，仍然保留教学点，挂靠相距最近的小学管理；“改”，即对已撤并闲置的教育设施，改归目前发展滞后的农村幼儿教育或成人文化技术教育学校等，各得其所，从而盘活了基础教育的大棋局。

2004年“教学点与完小教育成本与效益比较研究”课题组的调研结果显示：在教育的人力资源利用效率、物力资源利用效率、财力资源利用效率以及教育资源的综合利用效率上，完小均高于教学点。集中办学可以提高教育投资效益。[3]调研中我们发现，中小学布局调整后，集中办学与寄宿制的优点主要有以下几方面。

1.有利于资源的优化整合，提高办学效益

调研中我们考察了一个哈尼族的山上教学点，该教学点只有一个班一位教师，采取复式教学，条件极为简陋。集中办学政策把这样一些不规范的学校或教学点集中起来，把有限的资金和人力、物力集中起来使用，可以改善落后的教育条件，易于形成规模，提高办学效益。

2.有利于提高教学质量

访谈中我们得知教学点的师资很不稳定，许多教师千方百计找关系请求调动，这样就使教学活动不连续，给学生的学习增加了困难。校点集中后，生活和工作的环境条件得到改善，有利于教师全力搞好教育教学工作。

寄宿制学校还可以为学生创造一个安心学习的环境和氛围，在访谈一所民族中学的同学时，我们听到了这样的声音：学校比家里好，因为在家每天要干很多（家务和农）活，不能专心学习。可见，寄宿制学校使学生能够排除外界干扰，从而更有利于达到良好的教学效果，提高教学质量。

3.有利于促进学生的全面发展

访谈中哈尼族教学点的教师提到：“要给他们讲普通话太难了，他们在一个班里面总是说他们自己的话。”教学点的孩子只跟自己民族的或附近地域的人打交道，普通话无从练习。而集中办学所处的乡镇和公路沿线，人流、物流、知识流、信息流等都相对较强，学生能跳出原来生活的小圈子，感受到环境变化所带来的积极作用。在一所中心小学访谈时，有个学生说她觉得上学有意思，因为上完课还可以打乒乓球、羽毛球。这是山区教学点的孩子难以企及的。因此，集中办学可以使学生得到相对好的教育，得到比较全面的发展。

二、学校布局调整与寄宿制政策落实存在的问题

我国农村基础教育布局调整政策是针对沿海平原地区执行计划生育后儿童减少、教学资源浪费情况，为提高教育投入效率提出的，针对的是全国性的问题。有学者调研发现，该政策一刀切的执行造成了一些负面影响。[4]而西部少数民族地区由于教育基础比较薄弱，教育资源不足，教育投入短缺，在政策实施过程中也遇到了很多的困难。

在我们的调研中，发现该政策在落实中存在的问题主要有以下几个方面。

1．政策不完善导致政策失真

从现有的政策规定来看，从中央到地方关于集中办学和寄宿制学校等相关政策规定还太笼统，由于政策在执行过程中没有很好的具体化，导致政策到达基层时执行不力。如2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定，补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。可是对于地方人民政府哪个部门负责，标准如何确定，这些决定政策能否有效实施的关键因素没有做出很明确的规定。

在访谈中一位中心小学校长指出，“‘两免一补政策不是针对学校所有的学生，可是也没有一个具体的划分标准。所以是否在政策上应该更明确一点，或者说，澜沧本来就很贫困，应该就全免，这样我们工作起来就方便一点。”由于我国各地实际情况不同，所以政策的制定和执行往往不能面面俱到，但是政策制定前应尽可能地做好调研工作，尽量避免政策执行中的失真。

2．资金投入不足

《景洪市勐罕镇小学“十一五”教育发展规划》报告指出：“要把校点布局规划变为现实，最大的问题与困难就是资金的投入。”在对景洪市勐罕镇中心小学校的访谈中，得知校舍建设的钱主要来自项目资金和援助，其余由政府填补。1997年新西兰对该中心小学有过援助项目，2006年南方李锦记有限公司捐资了26万，现在工程资金不足的部分由市政府填补，但钱一直没有拨下来。勐罕镇中学因集中办学生源增多，宿舍和食堂需要扩建，可是资金问题一直不能解决。从中央到地方许多政策文件中都提到教育资金的保障，可是实际办学中筹措资金十分困难。可见，资金问题仍是制约学校发展的瓶颈。

3．集中办学后的校舍建设仍然不足

《景洪市勐罕镇中心小学未来使命》报告指出，从2006年9月起勐罕镇中心小学的教学班级数与班额数都在急剧递增，在校学生已达1099人。报告指出，目前的困难主要是教室不足和宿舍紧缺，学校不能满足山区百姓的需求。我们在云南调研的寄宿制学校中，大多是10人或12人一个宿舍，睡通铺，更有40人一个宿舍的。集中办学政策在执行过程中没有很好地与校舍建设工程相配合，导致集中之后出现的问题较多。在宁夏的实地调查中也发现，多数寄宿制学校食堂的配套设施跟不上，大多数学校没有学生食堂，寄宿学生没有开水喝，更没有热饭吃，多数是吃从家里带来的干粮。

4．基建欠债问题

通过对宁夏固原市原州区教育局的访谈，我们也了解到，寄宿制学校建设带来的更大难题是基建欠债问题。2004年农村寄宿制学校工程解决了一批学生宿舍，但是以前的寄宿制学校条件很差，“大通铺”现象严重，部分学生在学校周围农家租住。寄宿制工程的任务很重，初高中增多，寄宿人数增加，而自治区自身财力有限，宁夏自治区“普九”欠债高达7.92个亿。而截至2006年10月，义务教育基建和设备这部分，主要包括宿舍楼、教学用房、教学楼等建设，寄宿制用房还没排在最重要的位置。

另外，我们在调查中也发现，学校布局调整之后，特别是撤并学校、取消教学点之后，许多偏远山区的学生因为交通、经济等条件的限制而丧失了上学的机会，许多孩子因为离学校比较远，对上学产生抵触情绪，还有的孩子因为交不起住宿费用而辍学。由此引发的问题也值得关注。

三、对集中办学与寄宿制问题的建议

1．各级教育行政部门和相关部门要明确学校布局的指导思想

中小学布局调整首先要保证方便学生就学，无论是扩大学校规模，还是优化教育资源配置，不能以牺牲学生就学、降低普及程度为代价。其次，各地在制定中小学布局调整规划时必须实事求是，因地制宜，认真调研，科学论证，做到布局与本地人口出生率的变化、地理环境、经济水平、乡（村）改革实际情况及教育中长期发展要求等相适应。

2．各级政府、各个部门应分工明确又紧密配合

各级政府应合理制定本地的发展规划，制定明确可行的实施细则，并建立政策保障和监督机制。各部门应明确分工，紧密配合，保证教育政策的有力执行。如各级政府要和教育、民政、扶贫、土地等部门统一动作，搞好摸底调查，对贫困学生的衣、被、粮食等给予救助，对学校因开展勤工俭学所需地皮、资金等要优先安排。

3．切实解决集中办学的资金问题

集中办学，需要扩建校舍，增添教学设备，或者新建校舍，扩大寄宿制学校的数量，加大对贫困学生的资助面、资助力度，这些都需要增加资金投入。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中规定：“建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。”要切实保障教育经费落实到位，各级财政部门要切实加强对专项资金的监督检查，建立项目进度监测和信息反馈制度。

4．发展一些不宜撤并的教学点

为防止在中小学布局调整过程中出现新的学生失学、辍学和上学难问题，教育部2006年6月曾明确提出在交通不便地区要保留必要的村小和教学点，切实解决农村边远山区中小学生上学远问题。保留这些村小和教学点，既是从我国国情出发，解决边远地区学生上学问题的现实之举；也是地方政府和教育部门维护社会公平、保障受教育权的必然要求。因此，要重视这些村小和教学点的发展，给这里的教师以更好的待遇和进修机会，改善教育条件，稳定教师队伍。同时，注意提高复式教学的质量，保障山区孩子的受教育权利。

参考文献：

[1]澜沧县教育局确定2006年工作重点[EB/OL].http://www.lczw.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=17.

[2][3]郭云龙.云南省当前小学学校布局调整问题研究[J].美中教育评论，2005，（4）.

[4]钱克明.“集中资源办学”政策对贵州省边远少数民族贫困地区农村基础教育影响的调查[J].教育与经济，2005，(1).

（作者单位：1.北京师范大学教育学院 2.鲁东大学美术学院）

（责任编辑：王哲先）