浅析政府投资项目“代建制”

赵柱明

摘要：实行代建制，通过代建合同，选择有经验的专业队伍，依靠专业人士，实行社会化管理，做到了投资、建设、管理、运营“四分开”，建立了投资责任约束机制，方便监督管理，提高项目实施情况的透明度，规范了投资建设程序。它是建设工程项目管理方式在政府投资项目上的一种具体运用和管理制度。

关键词：政府；投资项目；“代建制”

中图分类号：F820

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2009)33-0003-02

政府投资非经营性项目和公益性建设项目，通常采用政府或投资方直接负责，由最终使用管理单位自建的管理方式。工程项目的管理机构常由非专业机构和非专业人员、甚至由抽调人员组成临时机构进行管理，技术力量薄弱，缺乏管理经验，项目责任主体虚位，投资与建设、建设与管理混为一体，缺乏有效的监督机制，容易导致决策失误或监督失效、失灵，不但不利于保证工程质量和工期，而且项目单位超投资、超规模、超标准的“三超”现象十分普遍，造成投资额度失控；而且项目的策划、实施和运营各个环节政府主管部门基本带有指令方式，缺乏比较、竞争，导致“三公”欠失等。浪费资源的同时也容易滋生腐败。“代建制”的出现有效地解决了这些问题。

所谓代建制，是指政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。实行代建制的关键在于通过公开竞争机制选择具有专业素质的代建单位、用经济合同以及法律手段来约束代建单位执行代建合同约定的代建任务。、

一、出台代建制的意义

实施代建制，有利于政府进一步转变职能。对代建制项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目的具体建设实施交给专业化的项目管理单位进行管理，能较好地理顺政府投资项目中各方的责权利，从而使政府从微观管理、具体项目管理上解脱出来，重点进行宏观管理和规范市场秩序等方面的工作。

同时代建制可以改变过去自建制存在的如下一些弊端，一是使用单位缺乏全面专业化的建设管理经验，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准；二是使用单位在建设过程中自行改变项目功能，扩大规模，提高标准，导致突破投资概算现象时有发生；三是因缺乏有效的运作及监管机制，容易导致工程腐败现象的产生。

二、代建制的探讨

目前，在政府投资项目中国家出资方式有两种。一种是国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种是随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式，我们把后者称作代建制。

国家希望通过建立代建制，来解决其出资项目存在的“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，但在如何建立代建制的问题上，还有很多问题需要进一步的落实和探讨。如代建制下谁是委托方、从什么时候开始、是否需要分阶段进行、各阶段的目标和任务是什么、如何划分建设各方的责权利等等，这些问题不探讨清楚，其他问题就不能迎刃而解，最终还是会回到这些问题上来。下面分阶段就这些问题谈点看法：

(一)国家资金开始投资至项目初步设计批准为止

使用单位必须认识到：当项目建设需要实施代建制时，为了让代建单位在实施阶段更好地控制风险，国家资金最早可以在项目立项批准时开始介人，最迟可以到初步设计批准。因为，施工图设计必须由代建单位负责实施，以便代建单位能够协调设计与施工的矛盾。

当国家资金需要在初步设计批准前介入时，确定项目造价、工期和功能的任务可由代建单位来完成，但此阶段的重点是保证项目功能满足使用方的要求，因此由项目使用方委托代建单位来实施更合理一些。由于此委托由代建单位向使用者负责，所以工程造价有可能会处于失控状态，国家应通过建立目标责任制来作为控制造价的措施。如，在委托合同中明确对代建单位进行奖罚考核，奖罚额度可以按超过上一阶段目标值的10％～30％来控制，此奖罚的对称性体现了合同双方的公平性，同时也保证了各建设主体各自的利益。由于这次对目标值的预计节省，不是真正意义上的节省，所以奖罚比例不宜过高。

但是，由于代建方为降低项目实施时的风险，希望最终的初步设计预算留有余地，所以，奖励作用较小，形成的初步设计预算可能会偏高。因此在项目初设批准后，国家应通过招投标重新确定代建单位，并通过比较标书中的工程师预算来重新选择代建单位，这一措施可以消除导致工程预算偏高的一些消极因素，促使代建单位在目标责任制的作用下降低工程预算价格。

事实上本阶段不存在“工期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，因此可以由使用方按照国家资金介入前的建设模式进行，即由使用单位按照项目管理制的要求委托工程建设咨询单位来完成。这样既可以简化程序，提高工作效率；同时能使得在有限资金下实现项目功能最大化。国家可以采用“先借后给”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制预算”的原则，审查初步设计，不符合这一要求的初步设计有权不予支付建设资金。

(二)项目初步设计批准之后

该阶段主要任务是实现初步设计中的各建设目标。为了解决“32期马拉松、投资无底洞、质量无保障”问题，必须改革传统的指挥部模式，实行代建制，国家资金由注入方式变为投资方式。为了保证实现预期目标，代建单位应由国家投资管理部门委托，让代建单位对国家负责，并通过招投标确定。

1资方的作用

该阶段主要的关注焦点是建设目标的动态控制。国家可以建立目标责任制、费用索赔制、履约担保制等来分配主要的建设风险。

为了发挥目标责任制的作用，应该对代建单位提出的造阶目标进行考核，奖罚额度可以控制在超过目标标准的50％～70％；由于这是真正意义上的节省，标准过低，代建单位会产生宁可花钱不愿省钱的动力，当然标准过高也不符合市场双赢的规律。

在索赔制问题上，假如不给代建单位索赔权，代建单位只能增加风险费用。那么当风险不发生时，国家因无故支付此项目费用受到损失；当风险发生时，由于此项费用不能抵御风险，造成代建单位破产，结果还是国家受损。因此，费用索赔制是降低工程造价的最合理制度。

2建方的作用

代建单位可以自营设计、监理业务，考虑到代建单位以工程咨询单位为主，注册资本较低，因此不宜承担施工任务，以便国家控制建设风险。但是，由于代建单位具有市场行为特征，当代建单位具有自营能力时，国家不应强行规定代建单位必须将各专业工作，通过招标形式委托别的社会专业化项目管理单位实施。尽管委托方对代建单位进行了上述限制，但代建单位还是根据合同法向委托方提供业务额10％(包括自营业务)的履约保证金，作为履约担保。

3用方的作用

使用单位应协调好参建各方(代建、监理、设计、供货商、承包商)与当地的各种关系，解决好建设用地、用水、用电等资源问题。考虑到政策处理所需的费用弹性很大，且系政策性很强的工作，不宜由以技术型为主的代建单位承担，所以该项工作宜由使用方负责实施，国家资金宜以补助的形式由使用方包干使用。

同时，使用单位需要对工程初步设计进行变更时，应首先取得代建单位的书面意见，然后再报国家投资主管部门审批；代建单位应本着对国家负责，作好参谋工作；国家投资主管部门应根据使用单位和代建单位的意见，再决定是否批准进行初步设计变更。不管此类变更有否批准，使用单位不得以此来为难代建单位，并在工程验收时发难，所以建设项目验收应由国家投资主管部门组织。

三、结束语

应当说“代建制”为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出“代建制”在政府和市场之间的桥梁作用。

参考文献：

[1]尹贻林，阎孝砚，政府投资项目代建制理论与实务[M]，天津：天津大学出版社,2006。

[2]石明，项目管理实务[M]，沈阳：东北大学出版社,2004。

[3]尹贻林，阎孝砚，政府投资项目管理方式改革研究[M]，天津：南开大学出版社,2002。

[责任编辑王建国]