关于加快鄂伦春自治旗经济发展的思考

李文宇

鄂伦春族是我国22个人口较少民族之一，由于历史、自然条件等多方面的原因，鄂伦春族在我国众多民族中发展始终比较落后。如今，国家高度重视民族地区经济文化的发展，对人口较少民族更是投入了更多的关注度，可以说，鄂伦春自治旗经济发展遇到了前所未有的历史发展机遇，鄂伦春族能否把握住这一大好时机，加快发展步伐是一件关系到该民族前途的大事，也是关系到我国民族团结进步事业、共同富裕和构建社会主义和谐社会事业的大事。

一、鄂伦春自治旗经济发展简况

鄂伦春自治旗成立于1951年，位于内蒙古自治区呼伦贝尔市东北部，总面积59880平方公里，是呼伦贝尔市面积最大的旗(市)。自治旗内除了在我国属于人口较少民族的鄂伦春族之外，还有鄂温克、达斡尔、蒙古、汉等20个民族成分，约有30万人口。自治旗辖8镇2乡，有鄂伦春猎区乡镇4个、猎民村7个。全旗鄂伦春族2223人，其中猎民1117人。

自改革开发以来，鄂伦春自治旗经济取得了飞速的发展。2005年自治旗GDP为16.8亿元，是1985年的7.88倍：财政总收入为8235万元，是1985年的2.39倍：城镇居民生活水平达到6757元，是1990年的10倍：农民人均纯收入达到2625元，是1988年的3.46倍：猎民人均纯收入达到2984元，比19.99年增长24.28％，年均增长3.7％：2005年牲畜存栏达到80.35万头(只)，是1985年的15.75倍，年均增长14.78％。2007年，全旗地区生产总值完成20.03亿元，增长10.36％，经济总量在2003年的基础上实现了翻一番。城乡居民生活水平持续提高，城镇居民人均可支配收入8448元。这些数据从正面反映出鄂伦春自治旗经济的增长与进步。

但是，目前鄂伦春自治旗的经济发展远远落后于内蒙古其他民族自治旗。2005年鄂伦春自治旗GDP达到16.97亿元，仅占全呼伦贝尔市GDP的5％；人均GDP为6067元，仅为呼伦贝尔市平均水平的50％：财政收入为8200万元，仅占全市财政收入的2％，人均财政收入286元，仅为全市人均财政收入的20％。同全国平均GDP增长水平相差也甚大。

其经济发展水平与鄂伦春自治旗相邻的黑龙江省黑河市的新生鄂伦春民族乡的经济发展状况相比，也存在着一定的距离。如果说由于历史的原因鄂伦春族滞后于其他民族的发展是合理的话，那么缘何同一民族的不同地区也存在着较大的发展差距。本文将根据鄂伦春自治旗的具体情况对这一现实问题产生的原因以及如何解决进行尝试性的讨论和探索。

二、鄂伦春自治旗经济发展存在的问题

鄂伦春自治旗的经济发展虽也取得了一定的成绩，但整体情况并不容乐观，经济发展依然存在较多的问题，具体表现如下：

(一)基础设施建设不完善，经济发展基础差

鄂伦春自治旗建立以前，境内只有几条自然山路，没有铁路和公路，1958年。随着大兴安岭林区的开发。公路建设开始起步，目前，全旗国、省干线仅完成柏油路建设165.8公里，县乡公路没有一条等级公路。通村公路仅建成80公里，还有63个行政村未通公路，总里程为505公里，全旗公路网雏形虽已基本形成，但大部分公路都是林业防火、运材简易路和自然山路，因缺乏养护资金，年久失修，路况极差。全旗道路硬化率仅达到9％，3个猎区乡镇没有水泥混凝土路。

鄂伦春自治旗电力设施建设始于上世纪60年代初，是随着大兴安岭林区开发引进的根河电力资源。70年代，大兴安岭农管局成立后。利用当地煤炭资源建起火力发电厂。90年代，兴建了大杨树——阿里河输变电线路。由于历史及电力体制原因，形成了多头供电、多家管电的状况。至今诺敏镇林业局所管辖地段经常停电，其他地方也有部分停电状况，当地人都习以为常。目前现有电网已陈旧，加之转供电造成电价过高，电价不一，加重了城乡居民的负担，也制约经济发展。

同时科技发展作为软性的基础设施，在鄂伦春自治旗的发展也遇到了一些问题。由于自治旗财力困难，“十五”期间财政用于科技投入为168.9万元，加之自治旗地处边远少数民族地区，距离科研院所和大专院校较远，无法与之进行科技合作，更无力承接科技成果转化，致使自治旗科技水平落后的现状无法迅速改变。

(二)现行民族区域自治法同日益发展的市场经济不相适应

我国民族区域自治法颁布之时，当时虽然已经实行改革开放，但经济基础仍然是单一的全民所有制和集体所有制，故民族区域自治法对经济基础的保护侧重点在于高度集权型的产品经济体制，调整的是产品经济条件下的民族关系。但是，随着经济体制改革的不断深化，尤其是党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，原来的经济基础结构发生了巨大的变化，我国很多地区的经济获得了蓬勃的发展。在这种情况下，现行民族区域自治法与经济基础之间的矛盾也显现出来。这种矛盾表现为：一是理顺财政“既补又要”的关系。国家对民族自治地方实行财政补贴主要是为了帮助底子薄、起点低的民族地区发展经济。但是，在回收资金方面，没有区别民族地区和一般地区，这不利于民族自治地方的发展。二是理顺价格体制的“双轨制”。民族地区由于工业不发达，多为原材料产地，其产品价格多是平价，而民族地区所需要的物资又多是议价供给，这种价格体制给民族地区造成了严重损失。三是理顺资源开发上的关系。按自治法规定，上级国家机关在民族地方开发资源时，应充分照顾自治地方的利益，但目前却存在着相反的情况。在鄂伦春自治旗，则是体现在传统经济模式与市场经济的冲突。

(三)国家与地方的部分利益保障存在矛盾

鄂伦春自治旗自然资源具有丰富性和多样性的特点，这本是自治旗具有优势的地方，但是由于历史原因鄂伦春自治旗形成了林业、农垦、地方三种体制交错的格局。目前在自治旗59880万平方公里的土地面积上，林权证范围占92％。农场局占2％，地方仅占6％，导致基础设施建设、矿产资源开发、农副产品加工等处处受制于林权证的制约。这也是国家行政规划与地方行政规划存在矛盾的地方之一。从国家的角度来说，保护好林区对于国家整体的治理和生态环境的保护都有着非常重大的意义，但是从以大兴安岭为聚集区的鄂伦春族来说，这无疑是制约其经济发展的重大原因。

(四)受历史条件和社会条件的制约

由于历史原因，鄂伦春族在解放初期仍处于原始社会末期，生产力状况极为落后，长期以来的狩猎民族的生产生活方式和风俗习惯也不适应农业经济的发展。猎民居住

地全部选址在远离城乡狩猎方便的依山傍水地带。上世纪60年代后期，宜农荒地被农垦部门开垦，农猎民大部分也在70年代开始从事农耕生产，农猎民使用的土地多属山坡地，土壤瘠薄，且交通不便，自然灾害较多。广大农猎民生存空间日趋狭窄，农猎民生活水平极低。所以说鄂伦春自治旗由于受社会、历史条件制约，开发较晚，加之地处偏远，基础差、底子薄，抵御自然灾害、市场风险等方面的能力弱，使自治旗仍处于比较落后的发展状态之中。

三、关于如何利用自身优势加快鄂伦春自治旗经济发展的探讨

鄂伦春自治旗加快经济发展自然是要通过国家扶持与自力更生相结合的途径，因此，如何使自治旗充分利用国家相关扶持和照顾政策而又不完全依赖国家扶持照顾政策，如何认识和灵活运用自身优势充分发挥自力更生的主观能动性，笔者认为着重要做好以下几方面的内容。

(一)继续完善和发展民族区域自治制度

民族区域自治制度是民族理论与中国民族实际相结合、解决中国民族问题的一项基本国策。同其他地方一样，民族区域自治制度是鄂伦春自治旗经济发展的重要政治基础，对其经济发展起到保障与指导的作用，所以要发展好经济，应认真贯彻民族区域自治制度。充分利用民族地区的权利，为其创造更好的政策平台。

单从发展经济角度来看，民族区域自治制度实质上是以制度方式对资源和利益进行具有特定价值取向的分配，这种指向无疑要维护少数民族利益的方式促进多民族国家民族关系的和谐。一方面，中央关注民族地区经济发展，在具体落实民族区域自治政策时，应该给予地方一定的空间来制定适合自身发展的具体政策。同时鄂伦春自治旗也应该利用好自身的优势并结合中央的政策来发展特色经济。当然，民族区域自治制度是针对所有的民族地方而言的，所以鄂伦春自治旗的经济要发展好，就需要继续完善民族区域自治制度，尽快对民族区域自治法进行因时调整，解决民族区域自治法的盲点问题和与民族地区经济发展不相适应的问题。

(二)科学定位自治旗政府职能。理顺与中央企业的关系

在政府机构改革中，首先必须依照现代市场经济运行的规律，规范政府职能，这是实践的先导。自治旗政府的经济职能大致可归并为三类。即宏观调控、保障监督和协调服务。政府所要直接管的就是与这三个方面有关的事情。除此之外的一切经济事务，都应放手让企业和社会中介组织自己去管理，从这样的职能定位出发，自治旗机构改革和政府职能转变的总趋势就是：调整和减少专业经济部门，逐步削弱行政控制性部门，切实加强宏观调控性部门。

自治旗政府职能转变必须适应社会机体的发育和发展，加强社会发展的协调和服务，通过削弱控制性管理职能，加大协调服务性管理职能，把一些政府部门由凌驾于社会之上变成真正服务于社会的协调管理机构，就成为自治旗政府机构改革所要完成的实质性任务。在社会主义市场经济条件下，自治旗政府对社会发展的协调服务职能即政策调控、社会保障和政务管理。除此而外，一切具体的社会事务都应该逐步移交给各类社会组织去处理，政府不再包揽社会事务。从而真正做到精兵简政，提高效率。

关于上述提到的鄂伦春自治旗地方职能受到林权制约的问题，笔者认为应该科学合理划分职责权限。主要是事权与财权的划分、推进民族地区政府机构改革，其实质是要解决自治旗政府职能与社会主义市场经济发展间较为尖锐的矛盾，使其适应经济市场化和社会现代化的规律和要求，以调适政府与社会的关系，自治旗政府职能转变必须与经济发展的方向相协调、相统一。

(三)调整自治旗内经济发展过程中的各方关系

第一，自治旗政府应理顺与企业的关系，实行政企分开，解决“不该管”的问题。这也是国有企业缺乏效率和活力的原因所在。用市场的手来调节经济的发展，而不是通过行政的方式给予干涉。

第二，自治旗政府应理顺与社会的合理分权关系，以解决‘管不好的问题。主要是积极培育和发展社会中介组织，依靠社会中介组织的力量，而不管理具体的社会事务，以集中精力进行区域经济规划与管理，实现民族地区经济与社会的可持续发展。

第三，政府还应理顺政府内部的合理分权关系，以解决‘管不了的问题，主要是根据分权与授权、分权与集权的思想和方法，将一部分权力下放或授予下一级的政府或部门，以避免上级政府包揽下级政府的分内责任，降低公共管理成本，提高公共管理效率。

第四，政府要协调好眼前利益与长远利益之间的关系，一方面，不能牺牲后代的利益来破坏性地开发资源，同时也要切实解决当代人的经济发展问题，争取做到可持续性发展。在此，特别要强调教育。自治旗经济从根本上要找到突破口，必须重视教育，通过培养一批有经济学背景的人才才能从长远利益角度解决一些问题。

(四)加大扶贫力度并落实现有各项政策

加快鄂伦春自治旗经济社会的发展除了靠民族地区自身的努力，也要靠政府部门给予特别的照顾。2002年中央针对人口较少民族发展问题出台了《扶持人口较少民族发展规划》，2005年和2007年国家民委、国家发展改革委员会、国务院扶贫办又相继联合出台了《扶持人口较少民族发展规划(2005-1010年)》、《少数民族工作“十一五”规划》、《兴边富民“十一五”规划》，由此可以看出，国家大力支持和帮扶少数民族特别是人口较少民族的发展，鄂伦春自治旗迎来了良好的历史发展机遇，特别是扶贫政策让自治旗获得了经济发展的“成本钱”，加快建设基础设施、对经济进行规划、具体政策的落实等都有了更多的资金保证。但如何让“成本钱”变成通过自己的劳动而赢得的“利润”，这是问题的重点与关键。民族地区自力更生，创造自身的发展动力才是问题解决的最根本办法。

鄂伦春族是全国人口较少的少数民族，享有国家民族政策和西部开发、国家实施“天保工程”、振兴东北老工业基地、内蒙古自治区加快东四盟市发展等优惠政策，为完善自治旗的对外开放环境，吸引外来投资，自治旗因地制宜，相继制定出台了《加强招商引资工作的决定》、《招商引资实施办法》、《小城镇建设优惠办法》、《行政事项审批服务管理办法》、《重点民营企业个体工商户挂牌保护实施办法》、《招商引资监督管理办法》等一系列优惠政策，这些政策的落实有利于经济的繁荣与发展，吸引更多的资金投入。但在此过程中要注重效率与公平，更要做好监督工作，让经济正常稳步地发展起来。

总之，鄂伦春族的经济发展是民族地区经济发展的典型。传统经济与市场经济发生碰撞时，在资源配置的规律下，民族地区经济发展往往处于劣势，如何从不利于其发展的局面中找出一条适合自身发展的可持续性路子，既需要国家的指导与扶持，同时也需要民族地区认真贯彻民族区域自治制度，努力结合自身的优势寻找突破口。对内蒙古鄂伦春自治旗的经济发展状况的分析，会对全面加快自治旗经济发展起到一定的积极影响，对其他民族地区经济发展也将会有一定的启示作用。