政府主导型循环经济发展研究

高志文　张　蕾　周　锦

中图分类号：F126 文献标识码：A

内容摘要：市场经济固有的经济外部性缺陷，导致循环经济发展动力不足，本文认为应以政府为主导推进循环经济的发展。在政府主导型循环经济发展中，财政政策在政府各项政策措施中处于核心地位，对促进循环经济的发展具有重大作用。

关键词：循环经济 负外部性 政府主导 财政政策

循环经济与市场经济的矛盾

（一）市场经济的固有缺陷

市场经济的最大问题是市场失灵问题，而现代市场经济最大的市场失灵是经济的负外部性。经济外部性是指私人边际成本与社会边际成本之间或私人边际收益与社会边际收益之间的不一致性，当私人边际成本小于社会边际成本或私人边际收益超过社会边际收益时，就是经济负外部性。经济负外部性的存在从根本上导致了循环经济发展动力不足，而市场机制对此难以发挥作用。

经济负外部性的根本原因在于资源配置与利用的市场化、私有化特性与资源、环境的共有性矛盾。资源配置和利用的市场化特性使资源价格的提高并不能阻止生产者对资源的浪费性使用。因为其总能够通过市场交易获得资源，也总能够通过市场交易收回资源成本，在全社会资源利用效率一定并且不必为环境退化付出代价的情况下，个别企业就不会产生节约资源和保护环境的自我约束。资源配置和利用的私有化特性导致对资源的抢夺以及生产的社会成本提高。资源获取的多少直接关系私人企业的利润高低，而不受控制的社会成本的提升总是给私人生产者带来更多的利润。资源和环境的共有性特征使市场严重低估了资源服务的价值，并排除了市场主体对环境的责任。市场经济中，分散决策的市场主体所考虑的重点是如何利用现存资源和环境谋取更多利润，而把由此所带来的资源消耗、环境污染等负面作用排除在经营决策之外，更多的利润是市场决策的根本动力，而抢夺和利用更多的资源是实现经营目标的主要途径，资源和环境问题则被看成经济活动之外的问题。如果没有一种机制去实现社会成本向私人成本的转化，采取各种以破坏生态环境、大量消耗资源为代价以实现经济和利润迅速增长行为就不会消除，资源和环境问题就不会得到缓解。

在传统经济中解决外部性问题的主要手段是“庇古手段”和“科斯手段”，“庇古手段”主要是对产生负外部性的市场主体征税，贯彻的是污染者付费原则，“科斯手段”是一种使外部性内部化的办法，贯彻的是污染者提高成本的原则。“庇古手段”主要依靠政府力量来实施，“科斯手段”尽管要依靠市场机制来实施，但其更多地是具有理性的完美而缺乏实际效果，由于资源和环境的产权难以明晰，资源消耗和环境成本在市场机制下难以实现内部化。总之，市场机制的自发作用在维护生态环境和减少资源消耗等方面“束手无策”，解决外部性的唯一办法就是靠政府有意的政策作为。

（二）经济负外部性导致循环经济发展动力不足

在市场经济中，市场主体会过多地生产或消费具有负外部性的产品，并在生产和消费中形成更高的社会成本，社会成本越高，则私人从生产和消费中获得的利益就越大。这也就是为什么虽然当前发展循环经济的呼声很高，但真正认真贯彻循环经济原则的生产和消费活动并不够多的主要原因。人们已经习惯于不付代价地享受生产和消费活动中存在的经济负外部性所带来的好处，已经习惯于让环境和社会为自己的生产和消费活动买单。这不仅是一个认识问题，也是利益问题。企业要在生产中实现减量化和资源循环利用，就必须对现有的生产工艺和装备进行彻底改造，对管理思想进行彻底转变。这种改造和转变是一个痛苦而且要做出利益牺牲的过程。尽管可以合理地预期，一个没有经济外部性的世界会使现在的生产和生活变得更好，但要求每个企业和个人主动地去遵循循环经济原则仍然是不现实的。

在现实中，笔者发现大企业在推行循环经济方面具有一定的积极性并能获得一定的经济效益，如丹麦的卡伦堡生态工业园区、中国的贵港国家生态工业示范园区、中国的包头国家生态工业示范园区等，但中小企业和广大的消费者却很难自愿加入到循环经济的行列，这正说明循环经济发展的内在动力机制尚未有效建立。大企业或企业群的循环经济因其关联产业众多并具有规模经济的内在动力，可以借助于在一个大企业或企业群内产业链条的延伸而实现对物质资源的减量化和循环利用，从而实现经济外部性的内部化。这显然不是使包括中小企业以及广大消费者在内的所有市场主体走向循环经济的内部驱动力量。中小企业不具备大企业或企业群的产业集群优势和规模经济优势，在推进循环经济的过程中，不可避免地会遇到难以克服的技术性障碍，产生初始投资以及外部成本的内部化对经营利润的累积性削减，从而丧失发展循环经济的源动力。对消费者而言，循环经济意味着对消费结构和消费模式的自我限制，即效用的非最大化，这同样难以在市场经济的框架中寻找到足够的驱动力量。

政府主导推进循环经济发展的必然性

循环经济在市场经济条件下不是一个自然的经济模式和发展进程，需要政府加强引导和规范，通过合理的制度安排，推动其发展。市场失灵是政府介入经济的原动力或依据。从欧美、日本等发达国家发展循环经济的经验来看，虽然发展循环经济所采取的具体措施不尽相同，循环经济的发展也形成了不同的模式，但在政府主导推动循环经济发展方面是相同的。

在世界循环经济的发展中，德国是公认的倡导者和先行者。德国在循环经济发展中，注重制度建设，通过政府所推行的一系列法律措施、经济措施、科技措施，并通过加强循环经济宣传与教育，不断推动循环经济深入发展。德国政府（当时的西德）从1972年颁布《废弃物处理法》开始，至今所颁布的循环经济法律已有数十部，并形成了4个层次，即联邦宪法、联邦法律、州宪法和法律、地方立法的庞大法律体系。经济方面，税收、排污收费、抵押金、优惠信贷和补贴、政府投资等政策和措施也得到普遍实施。

日本的循环型经济与社会建设的特色是注重资源再生和循环利用，中央政府主要通过制定各种能源战略以及保障战略目标得到落实的相关法律，落实与法律实施相配套的财政、金融、税收措施等实现对循环经济发展的主导。

美国则主要通过财政手段鼓励污染减少、资源回收与可再生能源的开发利用。美国从1974年开始实行的排污交易计划至2003年已节约50亿—120亿美元，从1995年开始实行的致力于减少酸雨的计划每年可节约10亿美元，2003年，美国将抵税优惠额度再次提高，受惠的可再生能源扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等更多领域。

世界各国循环经济的发展都是为了解决同样的资源环境问题，但也有差异。欧美、日本等发达国家主要是由于工业化的线性增长模式继而是过度消费导致的资源环境紧张，而发展中国家主要是由于低技术水平下的粗放增长带来的生态效率不足导致资源短缺和环境恶化。我国在经济社会发展中面临比西方国家更大的人口、资源、环境压力，同时更加缺乏转移、释放这种压力的有效途径，我国发展循环经济既有各国所面临的解决经济发展与资源、环境矛盾的共性需要，也有经济社会转型与大国经济崛起所面临的特殊困难，以及基于意识形态与历史文化特性所具有的特殊发展定位。当前我国经济社会发展中的资源、能源问题极端严峻，生态恶化迅速，循环经济的发展必须统筹规划，社会各方共同努力，政府主导是必由之路。

政府主导推进循环经济发展中财政政策的作用

（一）建立财政预算核算体系以规范企业行为

循环经济财政预算核算体系的建立可以从根本上规范生产企业的行为。政府可以通过建立新的财政预算指标体系将环境的价值纳入经济发展系统，使企业在生产核算中不仅要考虑内部成本，也要考虑外部成本。根据这个新的核算指标体系，如果企业所核算的生产成本比较接近社会成本，就有望从根本上将外部成本内部化。新的财政预算核算体系是建立在对环境进行估价的基础上的，这个体系的建立将能有效地引导企业进行环境核算。

（二）财政政策具有市场化优势

很多财政政策措施如税收、补贴、优惠信贷、可交易许可证等的使用是通过市场来运作的，这样就可以很好地运用市场的力量，包括利用市场本身的有效配置资源的效能。一般来说，市场越完善，市场作用越充分，财政政策的效果就越好。“科斯手段”之所以被许多学者大力推崇，也正在于它是一种市场手段，因而可以在政府主导下进行多方面的探索和应用。随着我国社会主义市场经济的不断完善，市场化的财政政策手段应该在发展循环经济中被大量地使用。

（三）财政政策手段丰富

在建设循环经济中，财政的收入政策和支出政策都是非常有效的，可用的政策手段也非常多。特别是税收和补贴，几乎在生产和消费的各环节、资源使用和环境利用的各方面都可以使用。外部性的解决仅仅依靠“庇古手段”这种末端治理式的政策措施是不够的，需要建立产前、产中、产后各个环节的综合财政政策体系，多管齐下，全程治理。财政政策既可以用于对经济正外部性的鼓励，也可以用于对经济负外部性的限制，各国在促进污染治理、环境保护和资源合理利用中也不断进行财政政策创新，形成了许多行之有效的政策手段，如资源税、环境税、补贴转移、垃圾填埋和焚烧税、废品回收补贴等。可以期望，在循环经济的推进中会有更多有效的财政手段可供使用。

（四）财政政策作用的广泛性

在生产和消费中都会存在外部性问题，这些外部性问题都可以通过政府设计和实行相应的财政收支政策予以调整。税收和补贴即可以应用于生产者，也可以应用于消费者。应用于生产者时，可以通过增加或减少其生产成本来调整其生产行为；应用于消费者时，可以通过增加或减少其消费成本来调整其消费行为。一般来说，“庇古手段”在消除污染、保护环境方面是非常有效的，被广泛地加以实施。而“庇古手段”主要就是运用税收和补贴这两种财政手段。

财政政策作用的广泛性还体现在，其他政策的实施一般都需要有相应的财政政策的支持和保证。财政政策的实施有利于在循环经济发展中建立利益驱动机制，从而有利于推动其他政策措施的实施。在市场经济中，如果没有利益的驱动，法律的、经济的、技术的等各项措施就很难真正地得到贯彻和实施。

当前在国内外循环经济发展中，税收、补贴、财政投资、排污收费、可交易的许可证、信贷优惠等财政政策措施得到了广泛的实施，这些政策措施在保护环境、消除污染、合理开发和利用资源方面产生了积极的效果。从根本上讲，循环经济的财政政策效果应体现在减少资源投入、减少废弃物排放和对资源进行有效循环利用上。建立有效的循环经济的财政政策体系是一个很大的系统工程，需要各级决策者不断研究和探索。

参考文献：

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