对当前农田水利建设的思考及分析

江锦祥

水利在中国有特定的历史定位,这不仅是由于中国有一半的国土面积属于缺水的干旱区和半干旱区,其中没有灌溉就没有农业的地区占国土面积的30%,旱灾十分频繁;而且中国还有50%以上的人口,居住在各大江河的中下游冲积平原地区,地面高度大都在汛期的洪水位以下,需要依靠堤防和其它工程措施来防护。另外现10多亿人

口在农村,农村的水利建设尤其显得重要。下面,本人就农村的农田水利建设问题谈些体会和看法。

1原因分析

1.1国家财政投入比例小。近年来,国家为保证大江大河安全或者环境保护,把资金投入在防洪工程和稳定项目上,极少把资金用于农田水利建设。

1.2地方乡镇与村组对水利建设投入不够,认识狭隘。按分级管理原则,支渠以下一级的农田水利建设管理由这一级的政府负责,其建设投入也由其承担。但说到投入,无论是乡镇还是村组都是入不敷出,即使能向上级争取资金,地方领导都会为自已建政治功绩,修建一些地方民众最直接最受益的事,如修建公路、建设集镇等。决不会把这些本不够宽余的资金投用于不见功德又不能立马见效益的水利建设,那水利建设怎么办?村组依赖乡镇、乡镇依赖水管单位,水管单位又按分级管理原则,如此循环……。

1.3对原建水利设施保护不力。在计划经济时代修建的水利设施大都存在不科学与不合理性上,人们对那些不能发挥水利功能的设施进行了最为直接的经济转换。如提灌机械拆卖、水闸门拆除,更有的把认为渠堤上的条石挪作他用。问其原因:最简单也最实在的回答是经济实惠,利益所趋。

1.4水土流失与人为污染丧失了水利设施的功能和降低了人们对水利建设的信心。水法明文禁止向水渠内排放任何有污染水质的物质,同时也规定了渠系的保护与管理范围。但由于农田水利灌溉对象为农民,农民意识在灌区内甚至全国都较为普遍。生产后的农作物垃圾、畜养物排放物、死尸等不费力地去搬运处理,直接进入邻近的渠道内。污染了水质,使得下游居民生活用水水质无法保障。再有,在渠道保护与管理范围内随意种植、开垦、修筑建筑物等,破坏了渠道的运行安全,也增加了水土流失,加剧了渠道淤积,洪水期,因渠系不畅通,排洪不及时,又造成水了毁。在这种反复建设又不能治根条件之下,谁还愿意建设水利工程呢?

1.5水利上的谁受益谁负担的观念没有深入人心。农民认为农田水利建设就应该由水利工程单位管理,而水利工程单位最根本的生存来源就是水费。水费价格仅包含由工程单位管理的工程费用,而村组一级的工程管理则不能从水费中支出。市场经济下的农民意识就是最直接的效益意识:我交了水费,你就应该把水放到我田里。这些计划统管一切的经济年代在市场主导生活面前总显得可笑而又无奈,就是因为市场改变了我们的贫穷,也就是因为市场推动了我们生产力的巨大发展,但也就是市场使得农田水利建设步伐找不准自己的市场。市场讲究的是经济,建设更需要经济,水利建设所需经济恰恰是从水费和受益的义务中来。我没受益决不负担,那种按行政区域划定的义务在市场面前似乎不再有理了。更有在市场面前说不清的就是水是商品,法律赋予了的,既然是商品,我没用水那就不交水费,更无义务可言。然而,水利设施的维护,决不会因为风调雨顺而不会出现水毁,不出现淤积。天旱之时,再说用水,水从那里来,水又怎么来?……

1.6农民不再把种田作为增收手段,而是以养家糊口为主要目的。各自为营的用水方式使水利设施疏于管理维护,利用自然降雨和辅助其他设备来解决农田灌溉成为农民普遍做法。表现为一是高台丘陵地带挖坑、蓄水进行灌溉;二是地少的地方利用山溪流水机灌解决;三是季节性等雨灌溉。无论那一种用水方式,都加大了用水成本和农作物产量的减少。同时,随着市场经济的深入,一些水利设施被租赁、承包或出卖,这些设施的所有者或经营者只会按照市场规律来进行经营管理,往往是改变其用途和功能。最有例范的就是水库的管理,天旱时庄稼需要水,而经营者却要保证水库蓄水养殖;防汛时,水库应蓄水挡洪,经营者却又怕蓄水过多影响安全。经营者保证的是利益而非公益。如此一来,用水成本的增加,导致用水户对输水设施的管理更为疏远,最终是水利设施无人用也无人管,投入不能产生效益,又限制各方对水利设施的投入,用水、管水、建设矛盾从从,恶性循环。

2对当前农田水利建设的建议

建立市场经济体制是我国经济体制改革的目标,按照全面建立社会主义市场经济的变革要求,把农业推向市场已是整个农村工作的主题。大气候影响下,农田水利也要破除原来那种国家、集体建设和管理,农户无偿或低费用用水的方式,进入市场机制。但是农田水利建设和管理并不能完全市场化,而是有规范和政策性偏向的市场化。

2.1对于农田水利主体设施应加大投入,加强管理。首先,农田水利建设工程耗资大,建设周期长,投资回报率低,国家应该全力承担。因为自身经济实力有限以及对水利利益的追求使得市场经济条件的各种组织不愿承担这种风险。其次,对社会上其他资金投入到农田水利建设有很好的引导作用。只有对农田水利设施的主干部分实施配套,水管单位或社会团体才会把对主体部分的重视放入到由受益户自行管理、建设的工程建设中,主、支才能共同发挥作用。国家对农田建设的投入可以重新树立农民对政府的信心和威望。在农业灌溉区,逐渐发现,多数农民对政府官员、村级领导的不满,两者充满不信任,甚至敌视。更有甚者,政府的工作还需要水管单位人员出面才能得到农员的支持和理解。农民的话说:只有对农业建设投入的部门才是直得信任的。

2.2土地制度的改革应适应市场经济的发展,以促进农田水利的建设与管理。现有的农田灌溉面积的核定是以83年三查三定即土地第二轮承包面积为基础的,多年来,各种发展原因导致了有效灌溉面积的减少与增加,统一灌区却无统一收费标准。过度分散的生产经营容易产生免费搭车或乱收费现象,最终导致人心涣散。过度的家庭经营生产又造成水利建设的重复性和建设能力的浪费。所以土地制度上应适应市场经济的发展,国家政策下重新核实土地实有灌面,保证有效灌面的准确性和真实性,确保农民对按面积收费的信任度。改变原有谁受益谁负担为谁投资谁受益,鼓励农民、集体和社会团体投资。充分发展小型水利工程的效益,解决建设和管理在市场机制下的作用,利益就是市场下最原始的动力。乐山水利建设正在试行的成立用水户协会来管理正是这种模式的体现。但这种格局的改变其前提是在国家对水利主体工程配套后,剩余的具有独立的区域或独立的灌面下才能得以保证。

2.3建立健全管理机构,实现有人管事。对乡镇水管站、水库管理站、灌区管理站以及村委会、村小组和农民用水户协会等农田水利管理机构进一步完善机制,健全管理网络,并对农田水利设施划定管理范围、明确管理主体、划分管理责任、落实管理任务,统一权、责、利。乡镇水管站负责跨行政村的农田水利管理与维护,指导村组加强农田水利管理与维护;灌区管理站负责灌区的农田水利管理与维护;水库管理站负责水库及其设施管理与维护;村委会负责支持自然村的农田水利管理与维护。总之,就是要将每一处农田水利设施的建设管理和维修养护任务,落实到具体的管理组织和管理人员,切实解决有人管事的问题。

2.4拓宽筹资渠道,落实维护经费。目前,乡镇财力拮据、村级集体经济薄弱,加上国家取消“两工”政策,乡村组更加无钱无力兴修水利。为此,国家要建立农田水利维护基金机制,中央和地方财政要安排部分资金,农民也要交纳一定的水费,用于农田水利设施维修养护,并直接落实到管理主体,比如国有和集体水管单位或农民用水户协会。但这部分资金务必在水行政主管部门和财政部门的监管下使用,防止资金挤占挪用。通过上述办法,切实解决有钱办事的问题。