清末新政与地方官考核制度变化

薛　刚

[摘要]清末新政使地方官考核制度发生两方面的变化。一方面，原有大计制度内部调整，包括制定新设职官的考核办法、增加大计考核内容等；另一方面，为适应新政改革需要，制定了考核州县事实制度，考核形式、考核内容、奖惩等方面都体现出新变化。

[关键词]新政，地方官，大计，考核州县事实

[中图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2009)06—0048—05

以改革官制，兴办学堂，振兴实业为主要内容的清末新政改革对地方官考核制度产生了不同程度的影响。除了对原有大计制度作相应调整外，又实行了适应新政需要的考核州县事实制度。下面对此详细加以阐述。

一、新增政务处、考察政治馆主持的考核州县事实制度

(一)考核州县事实制度实行的背景

考核州县事实起因于庚子赔款之后的新政改革(又称“慈禧新政”)。戊戌变法失败以后，垂帘听政的慈禧太后在权力角逐中重新掌权。然而，清王朝的腐朽与没落使慈禧本人也意识到改革的必要。八国联军侵华战争最终促使慈禧太后不得不放弃祖制，实行“新政”。光绪二十六年(1900年)以皇帝的名义发布上谕：“……自播迁以来，皇太后宵旰焦劳，朕尤痛自刻责，深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师……法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章、国故、吏治、民生、学校、科举、军政、财政当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”此谕开启了清末新政之发端。“新政”主要包括改革官制、兵制，振兴实业，改革教育等内容。改革地方兵制，设立巡警。光绪二十七年七月，谕令各省将军、督抚将制兵(正规军)防勇(主要由督抚招募和掌握)：“原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”

此后各省陆续办理，并将各地保甲局改为巡警局，加强对盗匪以及“革命党”的打击力度，以维护社会治安，警政成为时之要政。振兴实业方面，清政府为了达到“筹款”目的，开始实施“振兴商务，奖励实业”政策。光绪二十八年正月，清政府谕令“特派大臣，专办商务”，并责成各省督抚认真兴办农工要务，初步确定“振兴工商”的大计，谋求解救财政危机。光绪二十九年七月清廷降旨设立商部，同时各省陆续设立商务局，作为振兴工商业的省级机构。教育改革方面，自光绪二十七年七月起，清政府陆续颁布了兴学诏书等一系列教育改革法令，包括重开京师大学堂，各省属府、厅、州、县书院均改为兼习中西学的大、中、小学堂，选派学生出洋留学等等。

(二)考核内容在新政改革的推动下，光绪三十年(1904年)五月，皇帝下诏，谕令：“嗣后责成各省督抚考察州县，必以为守俱优，下无苛扰，听断明允，缉捕勤能，为地方兴利除害，于学校农工诸要政悉心经画，教养兼资，方为克尽厥职。著自本年为始，每届年终，各该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注明何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报。其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、工艺、巡警诸要政是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后著交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩。并著将各省奏单刊入官报，与众共知，以通下情而伸公论。”

由此可以看出，继年终密考知府以上大员之后，此次又规定年终考核州县官政绩。考核内容是在原有钱粮、词讼、命盗、监押等基础上，新增了学堂、实业(种植、工艺)、巡警等新政内容。并且将新政四项作为州县事实的重点考核对象。考核州县事实的目的，主要是对州县官员年度政绩考核，检验地方官奉行政令，施行新政的效果，并以政务公开的形式将考核结果公布于众，借以“通下情而伸公论”。各省督抚依照政务处颁定表册格式，将考核事项一一填写，具奏上报。在具体实施过程中，政务处、考察政治馆针对具体的册报问题作出相应的调整。如开报之初有空言捏饰之弊，“各省表册，学堂或但云筹办，命盗、监押或并无已结未结起数，甚有于工艺下注男耕女织四字，于种植下注棉花三成米谷七成者，一味支吾搪塞”。鉴于此，政务处于光绪三十一年制定统一表式，要求各省册报“须依式填写，已办未办一一核实，以免匿饰”。考察政治馆继而又对工艺、种植详定册报办法，要求各州县须“查明各属工艺、种植几种，制造、出产若干，详细登列，然后再将现在推广开办情形并逐年有无效验切实陈明。”禁烟改种要求“旧种罂粟各区，必须各相土宜，预筹有利植物，劝谕民间递年改种”。另外，有地方特色之工艺“如江苏之丝货、绣货，闽粤之漆器、竹器等类，向为著名工艺，于近年商务尤有莫大关系，均应切实提倡，俟办有头绪，饬令一并开报，以资查考”。

(三)考核州县事实等第

考核州县事实“分为最优等、优等、平等、次等四等级”。优次等级以各项政事执行效果为限制，“学堂当以开报处所学生人数最多者为上，次多者为中，最少者为下；警察、工艺、种植当以办有成效者为上，已经开办者为中，不办者为下；命盗、词讼当以全无或全结者为上，未结者、不结二成者为中，逾二成者为下；监押以无者为上，较少者为中，多者为下；盗案以全无或全获者为上，获过半者为中，不及半者为下；钱漕以全完者为上，欠数少者为中，欠数多者为下”。然因“表式内优次等级凭何为准，并无明文”，故各省根据具体情况制定不同的操作方法。以江西省为例，分别等级以积分法为判断标准，“事实十项，每项应上等者作为三分，中等二分，下等一分。综计十项共得十分至十三分为次等，十四分至二十一分为平等，二十二分至二十七分为优等，二十八分至三十分为最优等。其无漕粮一项者，最优等、优等各减三分，平等减二分，次等减一分”山东省考核州县事实定等办法：“一表之内上事过半列优等，其次列平等，下事过半列次等。若办理尤为出色，成效昭著者则列最优等。其在任不及一年及有事故尚无表见者不列等，亦不出考。”

连年列入最优等之各州县官，由各省督抚查明上届优等各员，核明事实，若毫无出入，即行另列一单注明与上届相同，以免淆复。如果有地方官于各项新政实有扩充，而且始终不懈者，准予升列最优等，如果始勤终怠亦即降等。

(四)考核州县事实奖惩经过考核的官员，依据等第接受奖惩。按照政务处光绪三十一年奏定，各州县列入最优等交各督

抚出具切实考语上报，实缺者以应升之缺在任候升，署缺者遇缺即补；列入优等者交吏部议叙；列入平等者准其照前供职；列人次等者仍由各督抚随时督饬各该员将应办各项认真举办，如果始终不知奋勉即行分别参撤。光绪三十三年七月经考察政治馆奏定，列入最优等者即令各该督抚加具切实考语，送吏部引见。实缺者请旨升用，候补者发回原省遇缺即补。列入次等者如频年屡任皆列次等，实缺者停升，候补者扣补。

另外，最优等、优等官员大计荐举卓异也有优待。此类官员不计缺分繁简、历俸年限，大计之时只要获得最优等、优等即可保荐卓异。

可见，对于四个等级，不是升职、优叙，就是照常供职，基本没有受处分的可能。即使连续几年均列次等，也不过是取消升迁机会罢了。

(五)考核的程序考核地方州县官事实过程与大计相当，督抚督饬布政使、提学使、按察使考核其属员政绩，同时也对地方州县进行考察，待三司上报，会同考核定等。此过程从光绪三十四年十二月山东巡抚袁树勋奏考核州县事实折可知其大概：

臣复行司遵办，并于径行各属时严密考查，

一一存记，其中优劣渐有分晓。兹据布政使朱其

煊、署提学使罗正钧、按察使胡建枢以各属课绩

表、催据陆续送到，间有不合格式者已全更换，

经该司等会同查核，表内所开实事如学堂、巡

警、工艺、种植、命盗、词讼、监押、钱漕各项均于

月报档案相符，复会同逐细比较遵章，综计程

度，因其高下分为三等……

督抚将考核结果上报，考语清单与表册分投不同衙门。考语清单咨送军机处，事实表册实行之初送政务处考核，后咨送宪政编查馆(初为考察政治馆)以及民政部(光绪三十四年四月民政部奏请)考核。考核完毕，具奏请旨。列入最优等者由吏部带领引见，列入优等者吏部具奏请旨议叙。

(六)州县考核事实之评价

考核州县事实是在清末新政推动下，以政绩考核为主要内容的文官考核形式。考核主要以册报的形式进行，注重各项新政的实施状况，并未对如何惩治官场腐败做出明确的规定。且考核虽分最优等、优等、平等与次等四级，然奖惩却不均。从具体的奖惩办法看，重奖而轻惩，也可以说有奖而无惩，这样对清末整饬官场风气作用不大。另外，由于中央出台政策仓促，要求册报的内容又主要是难以一蹴而就的新政改革，故地方官应接不暇。开报之初，各省纷纷奏请展限延缓。为此，光绪三十一年经政务处奏定，各省册报：“近省尽三月，远省尽五月，务须一律奏结，不得任意延缓”即使册报，也问题多多，“如学堂但有处所而无人数，巡警但云筹办而无员名，或以团防练勇为警察，或以罪犯习艺为工艺，或混监押不分，或漏钱粮不报，淆杂纷歧比比皆是。督抚加考又或不分等第，不论年限更觉漫无限制”。也有列优等而新政各项未能逐一举办者，当局也不得不承认“各督抚原奏或称风气未开，或称财力不足，自系实在情形”。唯担心“日久不办，适便诿卸积习”，也只能“酌定年限，责成于三年内将现在未办之事次第分期办理，如三年后仍复不能举行即不准列优，用示区别”。如此可知，这种在新政推动下，服务于新政的州县事实考核，由于施行之仓促，使其与现实脱节，再加上地方督抚贯彻政令不力，并未能起到实际的效能。

二、旧制度内部调整——新政改革与大计制度的变化

新政改革后，地方大计仍由吏部主持，基本依照旧例而行。变化的内容体现在新设职官的考核办法、考核内容、卓异官员升迁、卓异计俸等方面。下面分别对此加以阐述。

(一)新设职官的考核办法清末地方官制改革，取消了学政，改设提学使，改按察使为提法使，分设地方审判厅，增设交涉、度支使司，增设巡警、劝业二道，东三省改为行省。

光绪三十二年四月，政务处会同学部奏请裁撤学政，设提学使司，获准。光绪三十三年五月，谕令：“各省按察使改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道，及分设审判厅……著由东三省先行开办……俟着有成效，逐渐推广其余各省。”交涉使司首先于奉天、吉林二省设(光绪三十三年)，到宣统二年，直隶、江苏、浙江、福建、湖北、广东、云南援奉天例续置。巡警道、劝业道是在光绪三十四年以后陆续设置的。光绪三十四年三月，民政部拟订直省巡警道官制，获准。五月，农工商部会奏：“拟订直省劝业道职掌任用简章十四条，俾创办之初有所遵守，获准。”东三省于光绪三十三年三月正式改设行省，盛京将军改为东三省总督，分设三省巡抚。四月，建东三省行省公署以总督为长官，巡抚为次官。设二厅，日承宣、咨议，以左右参赞领之。设七司，日交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务，以司使领之。另设督练处以扩军政，提法使以理刑法。地方官制改革后，新设职官考核办法也作出规定。第一，东三省改建行省，考核条例也作出相应变更。盛京分建五部所属官员原归京察办理，改为三年一次大计。Z-品之奉天左右参赞，正三品之奉天交涉、旗务、民政三司司使，奉天、吉林提法使，从三品之奉天度支、蒙务二司司使，由该督抚出具考语，缮具履历清单咨吏部，由吏部汇核具奏。其道府以下官员，该督抚将应举应劾之员分为二折，照各行省大计例办理。盛京各衙门及三陵官员、笔帖式原由盛京将军注考，改制后由东三省总督注考。第二，各省均添设正三品提学使司提学使一员，位列藩臬之间，由该督抚出具考语，附于藩司之次，缮具履历清单咨送吏部，由吏部汇核具奏。第三，新设之巡警、劝业二道于中央受民政部、农工商部管辖，于地方受督抚节制，因此受双重考核。依据规定，“巡警道除受各该省督抚节制考核外，仍由民政部随时考查，如有任事日久，实在不能得力者，即行据实奏参”。“劝业道除受各该省督抚节制考核外，仍由农工商部、邮传部随时分别考查，如有任事日久，实在不能得力者即行据实奏参”。

(二)大计考核内容变化

随着社会生活的复杂化，地方官职责也随之变化。在以往刑名钱谷、宣讲上谕等基础上，增加了符合清末社会现实的考核内容。尤其清末“新政”时期，政府倡导下的改革必然列入大计考核的范围内。大计之期，各级官员“凡正印佐杂则核其平日抚驭民夷，奉行新政，地方日见起色，舆论亦属相符，实有可纪之绩。教职则核其训士励俗，学校修明，并于吏事尚能留心，才堪上进者密饬该管道府一体考核”。

(三)卓异官员升迁变化

旧例，大计卓异官员经引见，奉旨加一级回任候升，遇应升官缺尽先升用。随着考核州县事实对最优等、优等官员的奖励办法实施后，相比之下，对大计卓异官员的奖励便显得不足，为此吏部提出异议。光绪三十四年十月，吏部奏日：“政务处奏定，各省考核事实列入最优等者引见时请旨录用，优等者

给予加一级，历经遵办。在案。伏思保奖异常，所办不过一事，考核事实成绩亦仅一年，而卓异人员系合计本省实缺十五人举一，扣俸既严。再其政绩必满三载，并无亏欠参罚始膺是选。及经赴部引见所得不过加级而候升一层，升班究属太隘，反不得与异常劳绩、考核最优等各员同邀上赏，殊不足以示宠异。”因此而奏请：“除道员应升之阶均系请旨简放，未便擅拟外，其知府以至佐杂等官如经保荐卓异，奉旨候升人员均拟请以升阶在任候补(笔者注：于原任带应升之衔)，如遇应升到班，仍照例先尽升用。至卓异送部引见人员该督抚胪陈政绩，奏请破格录用，核其情事，较之最优等人员实有过之，拟请援照最优等章程于引见时声明请旨，恭候钦定。”得旨允行。

(四)卓异荐举计俸原则的变化计俸原则的变化是针对考核事实既得最优等、优等，同时不够卓异资格而又被荐举卓异的官员而定。考核州县事实制度实施以后，凡列入最优等、优等者大计之时不计繁简缺与历俸年限，均可荐举卓异。而荐举卓异，如果三年内有钱粮未完处分，那么在繁简缺与年限上要有限制，而此类官员的荐举条件正与其有悖。宣统二年(1910年)七月，吏部奏请“任内有钱粮未完处分并非兼三兼四繁缺，例应扣俸五年人员，如经考核事实案内列入最优等及优等者，其事实既有成绩足征，自未便仍以五年历俸之例相绳。应请嗣后此项人员亦以三年计俸核办，以励勤劳。其非最优等、优等人员仍照旧例办理”。得旨允行。

三、综论

清初，地方官考核以大计、考满为主要形式，经过康熙初年调整、完善，形成了以大计为主的考核制度。乾隆时期，为了加强对地方大员的掌控，实行了年终密考制度。此后，大计与年终密考并行，成为清后期地方官考核的主要形式，一直延续至清末。而在清末新政改革影响下，地方官考核制度发生了变化。一方面，为适应新政改革需要，新增考核制度，制定了以检验地方官实行新政效果为目的的考核州县事实制度。考核形式上以表册为具奏载体，量化考核，考核等第分四等级，奖惩方面重奖轻惩，三项都有新内容。另一方面，原有大计制度的内部调整，包括地方官制改革带来的职官设置而新定提学使、巡警道、劝业道以及东三省新设官员的考核办法。综合而论，在清末社会内容丰富而复杂背景下，新政改革增加了地方官考核内容，考核州县事实以及大计强调对新政各项内容的考核，突出了对经济、军事、教育等方面改革的施政职责。而由两种考核制度并行带来的利益冲突，使得大计制度中关于卓异官员升迁及卓异荐举计俸原则的规定作出调整。从考核形式到考核内容，以至及时创设与调整考核制度都顺应了新政改革的要求，显示出考核制度变化的适时性。在清末变动的社会背景下，各项制度能够以变应变，在当时也具有一定的进步意义。以考核州县事实为例，官员绩效考核量化标准的制定，具有明确的目的性、针对性。而为了鼓励官员热衷于新政改革，对考核州县事实过程中获得最优等、优等者在荐举大计卓异的条件上也做出了让步。然制度变化终究会受到客观社会环境的限制，考核州县事实制度之弊端已见前文之评论，而大计制度的变化也不过是旧有制度基础上的增补调整，这些都随着清王朝的覆灭而成为历史陈迹。尽管如此，其改革的得失也给我们留下几点启示：

1、制度须适时而变，根据客观事实对制度进行调整、改革(尤其配套改革)甚至废旧立新，使之顺应各项事业发展的需要。

2、新旧制度出现冲突，应该综合考虑客观情况，合理地平衡利益，使制度能够发挥最大功效。

3、官员量化考核要有相应的监督机制，防止上下串通，尽最大限度避免谎报、漏报等影响大方针制定的问题出现。

【责任编辑倪金荣】