国有资产流失的防治

徐丽艳

摘要：国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，然而目前我国国有资产流失的现象十分严重,，不仅数量巨大，而且影响恶劣。现在如何加强对国有资产的管理和监督，防止国有资产流失的问题，已成为国有企业改革和发展的中心任务。本文针对国有资产流失的问题提出了一系列有利于国有资产管理的治理对策。

关键词：国有资产流失；原因；对策

随着改革的不断推进，国有企业在经济体制转换中存在旧的体制被打破，新的体制还不健全，制度还不完善的问题，存在着一些漏洞，这些漏洞给一些不法分子提供了可乘之机。自党的十五大提出“要积极探索能够进一步解放生产力的公有制实现形式、允许搞股份制和股份合作制”之后，部分地区和部门出现了随意地将国有资产加以处理的情况，而造成了国有资产流失。经济学界流传的一个“比较认可”的数字是，近年来，“国有资产每天流失1个亿”，一年就是365个亿。据国资委前不久公布的数据，中国经营性国有资产大约有10万亿元。如果我们不加以阻止的话，按照这一流失速度，用不到300年的时间就可将庞大的国有资产全部流失光。由此可见，国有资产流失不仅侵蚀了国家和人民的利益，也妨碍了企业改革的顺利进行。因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急，是备受公众关注的焦点问题。

1国有资产流失的概念和形式

国有资产流失就是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成的流失。 对于国有资产流失，要以发展的眼光来对待，以市场的眼光来看待。

在我国，国有资产流失的表现形式是复杂多样的，具体说来，国有资产的流失主要有如下几种渠道：

1.1经营管理中的国有资产流失。

在经营过程中出现的国有资产流失占流失总量的70～80 %, 在承包租赁、分立经营中，不少承包者无限度地拼设备， 以国有企业元气大伤为代价进行谋利。国有资产运营效率低下， 使资产大量闲置，资本价值得不到实现。企业决策失误、亏损严重，资金大量流失。

1.2评估、折股过程中的国有资产流失。

国有资产在转让中，评估机构对入股的国有资产做出不公正、不合理的估价，故意将国有资产低估，使转让或出售的国有资产蒙受巨大的经济损失。国有企业利用产权变动之机低价转让、出售国有产权。将国有资产转为企业资产，折合为企业法人股或者无偿分送内部职工股，趁企业改革转制之机有意少计国家资本金，低估或低价出售国有土地使用权和房产等，利用产权重组之机损害国有资产。

1.3股份制改造中的国有资产流失。

国企负责人在股份制改造中，以合法的个人持股分红对国有资产进行侵蚀，造成增值部分的国有资产流失到个人持股手中。国有企业在股份制改造、兼并、合并等经济活动中，缺乏对无形资产 (商业秘密、商业信誉、特许经营权、土地使用权等) 有效评估和折价作股，致使大量能带来巨大效益的无形资产不能入股。国有股运营中企业利用分红和送配股之机，导致国有股比例下降，从而侵害国有股权益。限制国有股流通上市，造成国有股长期凝固不动，失去保值增值机会，使国有股权益受损等，造成国有资产权益的间接流失。

1.4固定资产投资中的流失。

重复建设、盲目引进，大量投资没有获得应有收益。在机电、轻纺和部分原材料加工领域：如彩电现有生产能力闲置50%； 棉纺设施闲置1/3；全国生产铝型材料厂家230多家，又从国外引进挤压机150多台，设备利用率只有20%。许多建设项目的生产能力达不到设计要求或投资回报率过低，固定资产存量的增长率远远低于投资的增长率。一些国有企业管理者进口设备及原料价格，压低出口产品价格或将已淘汰的二手设备、粗制滥造的设备，甚至已出口的国产设备改装后再销往我国等方式，使国家蒙受巨大损失。

国有资产流失数量巨大，触目惊心，形形色色，花样翻新，举不胜举。上述所列现象只是千变万化流失现象的主要形式，而不是所有形式，目的在于使我们对国有资产流失的问题引起足够的重视。

2国有资产流失的原因

造成国有资产流失的原因是多种多样的，既有主观上的原因，也有客观上的原因，笔者从两个方面进行了分析：

2.1根本原因

造成国有资产流失有许多原因，其根本原因是国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产中国家的所有者职能和社会的经济管理职能是合一的，是按行业和行政区划来确定其经营管理机构的，这使得国有资产的国家所有实际上是部门和地方所有，从而使国有资产实际上处于无人负责的状态，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。我国国有资产的所有权属于全民所有，由于全体人民是一个抽象的概念，所以就有国家来统一行使国有资产的经营。但是现在，国有企业在运营的国有资产的所有权依然在国家手里，企业获得的只是所有权不完整的“企业法人财产权”。在这样情况下，产权制度设计的缺陷导致了国有资产所有者和实际的经营者的权利义务配置的严重失衡。可以说，国有资产的产权制度不清晰是造成国有资产流失的根本原因。

2.2操作层次的原因

具体有这几种情况：（1）行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性；比如国有企业利用产权变动之机低价转让、出售国有产权。（2）国有土地使用权等资产作价入股随意性强；国有企业改制时涉及的国有土地使用权应当作价入股，但出于资产利润率的考虑，在具体工作中，各地区对这一问题的处理带有一定的随意性，折不折成股全从企业自身的利益等因素考虑。（3）保护无形资产的观念淡薄和缺乏相应的法律制度；长期以来人们只重视有形资产的管理,忽略了无形资产的价值造成国有无形资产大量流失。企业在创办过程中往往忽视对无形资产的计算,或者是在产权转让过程中少计、漏计。与此同时,外国抢注商标也造成我国名牌商标企业的巨大损失。如:日本注册了“同仁堂”商标、美国注册了“青岛啤酒”、韩国抢注了“竹叶青”酒等等,使中国这些名牌企业在国外不能再用原有的商标，再创声誉将付出极其漫长的时间代价与不可估量的经济代价。

3国有资产流失的治理对策

从上述分析可以看出,造成国有资产流失的原因很多。那么针对我国当前国有资产流失的表现形式以及造成国有资产流失的主要原因，对于国有资产流失问题的治理应采取如下对策：

3.1明晰产权，加强产权管理。

如前文所述，国有资产产权制度的不清晰是造成国有资产流失的根本性原因，要防治国有资产流失目前应做以下工作：一是对国有企业进行全面的清产核资，资金核实，摸清家底。二是开展产权界定，做好产权登记工作，明确企业出资人和出资额，建立企业资本金制度。三是对企业进行公司化改造，企业应改制为有限责任公司和股份有限公司，按照现代企业制度的要求，建立董事会制度，目的是确立企业法人财产权，保障企业行使经营自主权，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏，享有民事权利和承担民事责任的法人实体。四是明确厂长的责任权利，发挥其重要作用，在企业所有者（股东）、董事会（监事会）、以厂长为首的高级管理层之间形成一种科学合理的委托、代理和授权、制约机制，保证企业行为体现所有者意志。

3.2建立科学的国有资产管理体系。

以前，我国形成了国有资产的多头管理，即中央、地方条块分割的管理方式，造成了各部门、地区间的矛盾，造成国有资产的流失，因此，建立一个有效的国有资产运营体制是遏制国有资产流失的关键措施。党的十六大明确提出“新的管理体制的构建要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制。”为了改革、创新和完善国有资产管理体制，全国人民代表大会于2003年3月通过设立国有资产监督管理委员会的决定。按照这一要求，应尽快建立起新型的“国有资产监督管理委员会—国有企业”二个层次的国有资产管理体系，取代“ 三层次模式”。将原来的“授权投资机构”更改为国资委派出机构，由国资委任命的公务员来领导；国有企业由国资委对其进行公司化的改制，而国资委代表国家行使所有者权利，对改制的国有企业实现股权管理。这避免了因“三层次模式”引发的“多级法人制”现象，解决了“所有者虚置”问题。在国资委建立、出资人到位以后，切实明确出资人与经营者的责权利关系。国资委以国有股东的身份参与企业股权管理，但不应直接对企业的投资和经营活动进行干预。“二层次”模式可使政府部门的社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离，国有资产所有权和企业法人财产权相分离，形成科学的监管体系，为防止国有资产流失提供体制保障。

3.3规范产权交易活动,维护交易双方的合法权益。

产权交易活动的目的是使国有资产流动起来，盘活国有资产，减少资产流失,提高资产利用率。随着企业改革的深化和现代企业制度的建立，企业重组、租赁、兼并、拍卖、破产等产权流动将越来越多，因此，发展产权交易市场、规范产权产易活动已是当务之急。一是在产权交易市场已经组建的基础上，强化计算机等先进管理手段，沟通全国各地信息，使全国各地的产权交易市场形成体系。二是规范产权交易活动，及早统一制定和出台全国统一制定的有关产权交易市场的法规依据法规认真清理和整顿产权交易中的各种不规范行为，明确产权交易主体，认真履行产权交易的各项程序，严格资产评估等项工作，切实管好用好产权转让的收入。

3.4强化监督机制。

3.4.1以国资委牵头加强对国有资产的监管力度。各级国资委应认真做好国有企业的统计分析加强清产核资及后续管理工作,完善相关规章制度,防止出现新的不良资产。同时要完善监事会制度,加强国有资产监管。

3.4.2公正评估国有资产，通过完善评估法规规范评估程序和严格执法，公开拍卖国有资产，防止国有资产转让中的暗箱操作，形成国有资产转让中买者和卖者之间的公开公平竞争局面。

3.4.3加强审计监督。加强审计监督，确保国有资产的完整及保值增值。审计监督的主要内容：第一，对企业的资产、负债及股本的原始性进行审计，确保国有资产的安全、完整；第二，加强对企业改制重组和股权变动的审计,防止利用企业改制重组和股权变动之际转移国有资产；第三，对企业主要经济指标完成情况的准确性进行审计，确保国有企业生产经营的正常运行；第四，对企业的保值增值情况及无形资产进行审计，提高国有资产的使用效益，防止土地、商标、专利和专有技术等流失；第五，对企业所有者权益和利益分配进行审计,维护所有者的各方利益不受侵犯。

3.4.4加强司法部门的监督作用。纪检监察部门督促有关部门建立健全相关规章制度，并通过对规章制度的执行情况的检查监督对国有资产使用进行有效的监督，从源头上防止国有资产流失；通过检察院对经济犯罪的打击，客观上可以起到保护国有资产的作用。

总之，在社会主义市场经济条件下，在建立现代企业制度过程中，转型过程的体制性缺陷使资本运营领域中的资产流失和腐败现象成为多发、高发之势。我们只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保护国民经济的物质基础，促进社会主义市场经济健康地发展，从而维护改革开放的良好局面。

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