城市化进程中农地征收存在的问题与化解路径

皮修平　周镕基

摘要：土地具有位置固定不变、不可替代性、稀缺性与经济供给弹性有限等特殊性，随着城市化水平的不断提高，通过征收把农业用地转化为非农业用地的趋势不可阻挡。但由于农地的特殊性及其产权不清晰与信息不对称，导致农地征收出现了征地补偿标准低、政府寻租行为与被征地农民生活缺乏保障等问题，经济利益的驱使、农地产权制度不清晰及政绩需要是其主要原因，为此，要从构建城乡和谐、完善农地征收制度与转变思想观念等措施加以解决。

关键词：农地征收；补偿标准；农地全面产权观；和谐农村

中图分类号：C913.9文献标识码：A文章编号：1000-2529(2009)01-0072-04

消除我国城乡二元经济结构，就必须选择正确的城市化战略。近年来，随着我国城市化进程的日益加快，城市数量与规模在不断地扩张，这离不开土地特别是农地的支撑，城市化进程伴随着大量的农地转换。在我国，这一转换主要是通过政府征收农村土地来完成的，但目前城市化进程中农地征收存在一系列的问题，分析其产生的原因及其化解路径刻不容缓。

一、城市化进程对土地供求的影响

在城市化进程中所有问题中，最重要的一个就是土地问题。城市化的过程就是一个向外扩张的过程，将农地开发为城市。而土地作为一种特殊商品，有其特殊性：位置固定不变，永续利用性，不可替代性，经济供给弹性有限，土地价格受社会和政治局势稳定与否及经济的繁荣与衰退等因素的影响较大。它有其特殊的供给及需求曲线：

图1表明土地在一定范围内遵循一般商品供给规律，即价格上升，土地供给增加。但土地自然供给量是有限度的，超过此限度，不管价格怎样上涨，也无法再增加土地的供给。图2反映出土地是其购买者的投机对象，他们购买土地的目的是为了以后转让赚取更多的钱。廉价的土地，在短期内难以再卖出好价钱，所以买者很少；相反，价格高涨的土地，例如市中心地段及区位好的地段，容易卖得好价钱，尽管价格涨幅大于其他地区，但只要经济持续稳定发展，定能获大利，所以买者很多。随着我国城市化和工业化的发展，城市数量越来越多，规模也日益扩大，大量农村人口流入城市，其结果必然是造成工业、商业和住宅对用地的需求日渐扩大，城市化进程必然伴随大量的农村土地转换。但由于土地供给的特殊性，土地供给非常有限，最终必将导致土地在较高价位下的供求平衡。受此影响，本身收益较低的农业用地必然大量地被转为收益较高的非农用地。城市化进程伴随着大量的农地转换。在我国，这一过程主要是通过政府征收农村土地来完成的。由于我国目前农地的产权不清晰且信息不对称，城市化进程中农地征收存在一系列的问题。

二、城市化进程中农地征收存在的问题及其原因分析

(一)城市化进程中农地征收过程中存在的问题

目前城市化进程中农地征收存在一系列的问题，主要表现在：

1.滥用征地权，没有体现征地是为了公共利益的目的。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”至于哪些项目应纳入绝对公共利益的范畴，哪些应纳入相对公共利益的范畴，却没有具体规定。这种制度上的抽象性，导致我国目前公益性和非公益性建设用地一律采取征地形式，造成征地范围过宽。地方政府为了招商引资出政绩，也任意解释“社会公共利益”的概念，以“公共利益”的名义低价出售土地。当然，其中也存在着依靠转让土地获得财政收入的情况。还有一些商业性项目也由政府低价统征后高价转卖给开发商。有些地产商囤积大量土地，依靠垄断土地来垄断房价，从而获得暴利，而利益受损最严重的只有农民。

2.征地补偿标准低，失地农民实际利益受损。现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。退一步讲，即使达到土地被征收前三年平均年产值的30倍，也不能保证使“农民保持原有生活水平”。后国土资源部颁布的新的补偿标准突破了以往30倍的补偿上限，无疑是一个进步，但它充其量也仅仅是保证“使农民保持原有生活水平”。而实际上，农民能拿到手的仅仅是耕地补偿费总额中的一部分。如衡阳市在城市化进程中，为建设白沙州工业园征收每亩耕地补偿费大致在五万元左右，其中能用于直接分配的补偿费大约是2～3万元，而土地出让价格大约为一百五十万元。这样的征地补偿水平，即便被征地农民不与征收后的土地价格作比较，他们也会感到不公平，失去土地后的生活水平也不一定能达到原先的水准。根据九三学社2003年一项调查所作的计算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。

3.土地征收过程中易出现政府寻租行为。威廉·配第曾说过，劳动是财富之父，土地是财富之母。其意是土地一旦与人的劳动结合，就是创造物质财富的源泉。但当前农地征收过程中同土地结合产生财富的，已不仅仅是劳动，更多的却是权力、贪欲以及暗箱操作。土地属于不可再生资源，具有价值增值功，土地的供给稀缺性与需求的无限性，推动经济转型时期权力、寻租、高额暴利。地方政府在征地中寻租形式纷繁复杂：首先，国有土地是通过协议出让或划拨形式，其间的不透明自然酝酿了寻租的机会。其次，因为不同用途的价格不同，于是擅自改变土地用途就成为寻租的另一个途径。因此，土地的市场化开发背后，是大量土地出让的非市场化，是行政价格与实际市场价格之间的巨额差价。这是驱动不少地方政府卖地的动力，是寻租行为产生的温床。

4.失地农民生活缺乏保障，导致群体上访。目前对被征地农民的安置，主要采取货币安置办法。货币安置的方式给失地农民今后的生活和就业埋下了许多隐患：安置补偿费一般是先经乡政府，再经村委会，最后才到农户的，农民最终能得到的安置补偿费只是其中很少的一部；农民一次性得到有限的安置补偿费以后，就再也不能享受土地上的收益，安置补偿费只能帮助农民暂时度过土地被征收以后的生活，今后的基本生活保障却没有了；绝大多数失地农民由于文化素质较低，很难在城市里找到稳定的工作；失地后如果不能重新就业，失地农民便不能进入城镇社会保障体系。因此，“在没有建立完善的保障机制之前，失去土地就意味着失业和失去保障”。目前我国农村土地承载着农业生产和农民社会保障的双重功能，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本的生存保障，导致失地农民的问题日益突出，已严重影响到城乡社会稳定和经济发展。

5.农地征用造成土地资源浪费，污染环境。由于一些地方政府好大喜功，大规模地征收土地，而征地之后，一些土地没有得到充分有效的利用，一些所谓的经济开发区一片荒凉，

没有企业进驻，或者，虽然有企业进驻，但大部分是从大城市淘汰转移过来的污染企业，这些企业没有采取有效的措施减少和防止污染，往往造成当地环境恶化，损害农业生产，一些田地无法耕种，一些果树无法结果，甚至损害农民的生命健康。因此，征地之后，土地的荒废和环境恶化是征地行为可能带来的严重后果。

(二)城市化进程中农地征收问题产生的原因分析

1.经济因素是征地出现问题的重要原因。随着中国城市化进程的不断发展，城市建设用地和工业建设用地不断增长，每年征收土地将近二十万公顷。2006中国年统计年鉴显示，中国经济增长最快地区，以及经济总量最大地区，在统计数据上也反映为政府占用地最快、最多的地区。2005年山东、浙江、广东、江苏、上海，分别位居全国征地数量的前5名，约占到2005年地方政府征地1263平方公里(不含北京、天津)，合计189万亩的一半。而上述五省的经济总量在全国也是名列前茅。2006年地方政府征收土地，以及实际占用的建设用地总数似乎仍没有得到有效的控制。统计显示，2006年前9个月城镇投资增幅为28.2％，超过去年一个百分点以上。由此可见，经济因素是征地的直接动因和根本原因。

2.农地产权制度的缺陷是征地中出现问题的主要原因。笔者认为，土地问题的关键是产权问题，其它由此派生。当前由于存在分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，因而出现了征地过程中损害农民根本利益的现象，究其原因是农民缺乏对土地的有效产权，主要表现在农村集体土地所有权虚位。《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经属于乡(镇)集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理，农民个体对农村集体土地是无权占有的，占有者是村民委员会和乡(镇)政府。乡(镇)党委和政府能够直接或间接干预村干部的人事任免，行使对农村土地的处分权，而乡(镇)必须服从当地更高一级领导的命令，占有者行使的是政府的职能。所以。村委会、乡镇已不是农民集体利益的代表而是国家和政府的代表。由此可知，目前农村土地管理制度是国家或集体所有，农户使用，从理论上讲所有权非常明晰，但实际上形同虚设，因为农民从内心来讲，都认为“土地是国家的”。这种“一权多主”的现象，严重背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则。所以，从产权经济学的角度来看，中国农村集体土地所有权虚位。

3.征地程序的错位是问题发生的重要原因。由于当前我国农地制度中所有权主体的虚位，法律没有很好地保护农民集体土地所有权和使用权，征地程序得不到有效遵守。土地所有权和使用权的争议一般先由人民政府处理，然后才可以提起诉讼，但往往发生征地问题的其中一方就是地方政府，一些地方政府为了政绩工程，上级政府难免偏袒于下级政府，不利于保障农民集体所有土地的所有权和使用权。另外，一些地方政府甚至连已有的法律程序都不遵守，没有公布征地补偿安置方案，也没有征求被征地的农村集体经济组织和农民的意见，由于程序的不透明引起征地补偿争议和贪污腐败问题。

4.政府寻租行为是一些干部征地的动力。威廉·配第曾说过，劳动是财富之父，土地是财富之母。其意是土地一旦与人的劳动结合，就是创造物质财富的源泉。但当前农地征收过程中同土地结合产生财富的，已不仅仅是劳动，更多的却是权力、贪欲以及暗箱操作。土地属于不可再生资源，具有价值增值功，土地的供给稀缺性与需求的无限性，推动经济转型时期权力、寻租、高额暴利。地方政府在征地中寻租形式纷繁复杂：首先，国有土地是通过协议出让或划拨形式，其间的不透明自然酝酿了寻租的机会。其次，因为不同用途的价格不同，于是擅自改变土地用途就成为寻租的另一个途径。因此，土地的市场化开发背后，是大量土地出让的非市场化，是行政价格与实际市场价格之间的巨额差价。这是驱动不少地方政府卖地的动力，是寻租行为产生的温床。

5.政绩意识、历史文化心理是征地问题发生的心理因素。强势政府，人民对政府缺乏有效约束力，导致了政府官员在征地过程中，为了政绩而无视法律，造成征地问题的尖锐矛盾，影响到社会的稳定和人心背向，不利于国家和社会的长治久安。地方政府官员往往将农民的反对征地行为认为是阻碍发展的行为，否定了农民发展道路的权利选择，否定了农民对自我权益的保护，从历史来看，违背社会和经济发展规律的强硬行政行为必然带来灾难性的后果，当时认为是正确的“一大二公”、大锅饭和人民公社等，事实上导致了经济的衰退和阻碍了社会、政治、经济的稳定健康发展，给人民带来了沉重的灾难。

三、城市化进程中农地征收问题的化解路径

(一)构建农地征收中政府与农民的和谐关系

1.构建农民长远利益与提高城市竞争力的和谐城乡关系。让失地农民受益既是提高城市竞争力的出发点，又是提高城市竞争力的落脚点。地方政府必须从实践“三个代表”重要思想、构建和谐社会的高度，从以人为本、落实科学发展观的高度，充分认识到解决失地农民出路问题事关改革发展稳定的大局，把解决失地农民出路问题纳入到城乡统筹发展的总体规划中，制定切实有效的政策和措施加以解决，让农民分享城镇化带来的现代文明成果。

2.政府主导建立失地农民的就业机制，并将其纳入社会保障体系。为了城乡的和谐，不让大量失地农民出现拉美国家的城市“贫民窟”现象，政府必须建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业。失地农民很难适应城市的快节奏生活，加之就业能力差、技术水平低，不适应城市相对较高的生产力发展，所以再就业培训体系就显得尤为重要。对于再就业培训，地方政府应根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决农民的就业问题，处理好官与民的关系，构建和谐。我国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，且随着人口增加，正显示出“保障重于生产”。城市化进程中农地征收就要探索建立健全社会保障体系，以解决失地农民的长远生计。将失地农民纳入社会保障体系，虽会增加社保负担，但更好地体现了和谐社会的主题。

3.立足公众利益发挥社会资源价值。和谐社会的建设包含可持续发展课题，要立足公众利益，不仅包括当代人利益。也包括后代人利益。资源配置是经济学永恒的研究主题，将土地资源可持续利用归结为土地资源配置效率的改善，并在配置效率中融入可持续发展理念，全面看待土地资源的利用问题，成为研究土地资源可持续利用的一个很好的研究视角。土地资源合理配置必须达到两个相互关联的目标：一是合理地在各种竞争性用途之间分配土地资源；二是提高土地资源的利用效益。

(二)城市化进程中农地征收制度问题的化解路径

1.遵循“农地全面产权观”，设计合理的征地补偿制度。以市场价格确定征地补偿标准，且各方利益分配要合理。对于

农地增值的分配，主张遵循“农地全面产权观”，所谓“农地全面产权观”是指，在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和“在耕农民”(即仍在从事农地耕作、经营的农民)的产权，并据此确定城市化进程中农地自然增值的公平分配。

2.设计透明的工作程序并制度化。征地程序是征地制度的重要组成部分。完善土地征收程序，为公民实体权利的实现提供有效的制度性保障机制。从国际上看，各国都规定了较为严格的征地程序，大体包括四个阶段：一是事业的认定，即确认用地申请人的拟用地事业是否符合宪法和土地法规定的征收目的，以解决侵害第三人土地所有权的公共利益根据；二是征收范围的确定，即确定应侵害第三人财产至何种程度等具体事项；三是损失补偿金的决定；四是征收的完成。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。我国地方政府在征地工作中，应借鉴国际成功经验并结合本地实际，在征地程序方面进行探索，可以将征地程序改为“申请征地－预公告－协商补偿安置－报批－审查批准－公告－实施补偿安置－供地”。在土地征收的程序中充分体现现代行政程序的原则和要求，即公开性、公正性与参与性。

3.农地产权制度创新——“虚拟所有权”的构建是避免征地出现问题的根本原因。农村土地“虚拟所有权”的构建是当前我国农地制度创新的有效实现形式和途径。农村土地“虚拟所有权”——农地初始所有权归农户所有，使农民成为土地实实在在的主人；而终极所有权归国家所有。“虚拟所有权”是把农地的占有权、使用权、收益权和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人，而国家原则上不得对农民拥有的土地随意处置。

(三)城市化进程中农地征收思想观念问题的化解路径

1.政府应转变官本位思想。农地征收中一些地方干部思想出现了偏差：一是缺乏尊重公民财产权的意识，一些干部以牺牲农民权益为代价发展经济的观念仍然没得到根本转变。二是考察领导干部政绩的标准有问题，急于把眼前的形象工程搞起来。对失地农民的权益是否受到损害，对社会稳定不良影响和后果，考虑较少。三是群众观念淡薄。不少干部的群众观念非常淡薄，不能很好代表最广大人民群众的根本利益，导致决策不合民意、有损民利。四是法制意识不强。有的学法意识不强，有的守法意识不强，有的执法人员甚至执法违法，损害群众利益。因此要保护好被征地农民的利益，必须改变官本位思想。

2.农民应转变土地是惟一生活保障的思想观念。一些农民固守“土地养老”、“土地就业”的传统观念，认为只要有土地就有保障，失去了土地就等于失去了生存的权利，一味依靠政府解决生活出路问题，通过自主创业、自谋职业和通过其它途径实现就业的意识较差。农民失去土地后，其思想观念还停留在农民原有的层次上，只顾眼前，没有主动参加社保的意识。农民应转变这种思想观念，地方政府也应多宣传这种意识，帮助农民改变这种观念。

3.政府应树立对失地农民的长期引导服务观念。为了更好解决失地农民问题，地方政府要强化引导服务，提供优惠政策，加大扶持力度，多方联动拓宽解决失地农民问题的渠道。一是引导金融部门给予优惠。政府要在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，引导金融部门放宽信贷条件，降低贷款门槛，将下岗工人的无息小额贷款幅度扩大到失地农民，使失地农民也像下岗工人一样能得到政府实实在在的经济扶持。二是扶持和发展村级集体经济。区、乡两级政府加强引导，逐步实现“三转”，即特色种植项目向圈外转，村民安置向组团转，补偿资金向投资转。特色种植原则上在外环线以外发展；在安置上，引导推行组团式集中安置，形成在地域上相对集中、具有规模效益的功能小区；安置补偿金在引导农民缴清基本养老保险金后，尚有节余的，要引导失地农民合股办企业，不能分光吃光。

责任编校秋泉