从“三鹿丑闻”探讨政府监管

摘要：08年9月引爆的“三鹿丑闻”令国人痛心疾首，极大损害了政府公信力和国家形象，政府的监管能力受到质疑。笔者认为，“三鹿丑闻”归根到底是一场体制悲剧，仅仅靠“问责风暴”远不能扼止食品安全事故再度发生，必须以深化行政管理体制改革为切入口，通过重构中央与地方政府的权力义务关系；合理设置监管部门的机构体系；大力推进政务信息阳光工程，调动社会监督力量等途径，最终实现政府监管能力的根本提高。

关键词：三鹿丑闻 政府监管

08年9月份引爆的“三鹿丑闻”，震惊国内外，上万名病儿，至少四人死亡的惨痛代价令人痛心疾首，更为震撼的事实是“三鹿不过是挤破了中国奶粉业内的脓包”，据对109家婴幼儿奶粉企业三聚氰胺含量专项检查结果显示，蒙牛、伊利、光明、圣元等22家婴幼儿奶粉都含有三聚氰胺。三鹿推倒的多米诺骨牌，砸出的是整个国产奶粉企业不可告人的潜规则！问题远非止于三聚氰胺，我们把眼光投向整个食品行业，“苏丹红”事件，阜阳“大头娃奶粉”事件，“金龙鱼色拉油酸价超标”事件，这些发生在食品行业的重大事故，无不揭示出在中国这个食品大市场上，有多少人在昧着良心赚黑心钱。走出食品行业领域，“齐二药假药”事件，“山西溃坝”事件，“黑心棉”事件等等，在各个行业领域，质量问题都显而易见地存在着。这系列事件暴露出一部分企业无视人民健康和生命安全，社会公德严重沦丧；另一方面，也反映出从各部委到各级地方政府的监管职能的缺失，一些地方政府处理日常事务的能力严重不足。一波未平一波又起的恶性事件屡次冲击着人们对政府的信任，政府公信力、国家形象受到极大损害，政府的监管能力受到质疑。

近几年来，官员“问责”“免职”的制度的建设从无到有，从初步运作到不断完善，正逐步走向常态。自密云灯会踩踏、开县井喷、海宁火灾、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉事件、嘉禾违法拆迁等一系列失职官员相继被问责起，直到今年的山西襄汾的溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳舞王俱乐部大火事件，政府“问责风暴”一波紧接一波，问责制惩罚了那些不负责、不作为的官员，一定程度上增强了为官者的责任心。但是，仅仅依靠事后问责制度并不能从根本上扼止类似“三鹿丑闻”这样的事件的再度发生。冰冻三尺，非一日之寒，“三鹿丑闻”不是人不可抗拒的“天灾”，而是积重难返的体制上的漏洞最终酿成的“人祸”，“三鹿丑闻”归根到底是一场体制悲剧。笔者认为，从根源上防范末然，切实提升政府监管能力，必须以深化行政管理体制改革为切入口。

一、合理配置中央政府、地方政府的行政职能，理顺两者间的权力与义务，促使地方政府行政活动得以从目前的准企业运作困局中解放出来

政府行政职能是指国家行政机关在社会公共事务管理中依法承担的职责和功能，与公共利益和公共需求直接相关的公共产品的存在是政府职能的基本依据，政府履行职能是否到位，并不直接在于GDP的增长、财政收入增加，而在于公共产品的提供是否及时到位。然而，现行行政体制、财政体制的模式把地方政府推进了准企业运作的困局：一方面，地方政府应积极及时地提供公共产品，另一方面，提供公共产品的大部分财力需要地方政府自己承担。市场经济条件下，如果没有雄厚的财力支持，许多的行政活动将寸步难行，有些地方甚至连公务人员的工资福利都无法正常保证，为此，追求经济增长、谋求地方收入增加成了地方政府本能的经济冲动。“三鹿丑闻”的背后隐藏着利益怪圈，而其中，政府与企业是利益局中的共同体，由此分析，企业和地方政府唯企业创收、经济增长为目标的行为也就不难理解了。

行政管理体制改革的关键就是要破局，理顺中央政府与地方政府之间的权力与义务关系。彻底结束地方政府独立的经济利益，把地方政府从目前的准企业状态还原为真正意义上的政府，从根本上把资源配置的权力真正交给市场，同时，赋予地方政府更宽松的行政管理权。一方面，把目前分灶吃饭的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。在这种体制中，各地方政府的支出水平以及当地干部的收入水平与当地的经济发展水平没有直接联系，就不易形成独立的经济利益，从而抑制了地方政府唯经济增长的冲动，也不易形成各地方政府之间的攀比机制。另一方面，适度扩大地方的管理权限和司法权限，使地方政府能够根据地方经济发展的实际需要，制定出更符合地方经济与社会发展情况的策略方针和法律条规。中央政府在制定短期宏观调控与中长期经济发展规划时，往往灵活性、针对性不强，一刀切的现象比较普遍，难免会出现明显脱离实际的各种失误，在中国这样的大国，实行适度的分权治理是必要的。

二、以大部制机构改革为契机，理清地方政府各行政机构职责，彻底改变由于职能界定不清、机构体系设置不合理所导致的地方政府行政监管功能性缺失状况

政府机构是履行行政职能、实施行政管理的主体，只有建立起科学合理的政府组织机构体系，才能保证政府有效履行职能。因此，行政职能的转变、行政管理体制的改革无不反映在政府机构的存废去留和职能变化之上，机构改革成为行政管理改革重要的甚至是主要的内容。改革开放以来，我国相继进行了五次大规模的行政机构改革，机构数量正逐渐减少，行政职能由微观控制向宏观调控转变，日益与社会主义市场经济相适应。但是，多头管理、职责交叉、权责脱节、各职能部门推诿扯皮的现象仍然存在，导致政府办事效率低下，政府执行力功能性缺失。

2004年，中国食品监管体制进行了一次重要调整，农业、卫生、质检、工商各管一段，而食品药品监督部门负责综合协调。但职能交叉、监管空白的问题仍然存在，对于效益好的食品企业，往往多个监管部门重复检查；而对公众反映的食品安全难点问题，例如农村食品卫生，各部门又互相推诿。“三鹿丑闻”中，倘若相关职能部门能恪尽职守，三聚氰胺的危害无疑将大大减少。然而情况完全不同，据质检总局官方网站显示，今年6月，已有受害孩子家长和医生投诉，而质检总局食品监管司对投诉的回答分别是：“请你提供问题奶粉的详细信息，以便我们调查处理”，“请你向卫生部门反映此类问题”。“多头管理”的问题由来已久，可是，即使是在爆发了“阜阳奶粉”这样惨痛的食品安全事件之后，国家仍旧没有能够建立起负责到底的监管体系，如此缓慢的机构改革令人担忧。

负责任地讲，“三鹿丑闻”中质检局存在的监管不力的问题不能简单归结为一群官员的草菅人命、玩忽职守。由于机构设置的不科学，质检局的功能早就在机构设置之初就已经基本丧失。可以说，我们国家实质上并不存在对公众负责的统一的国家监管机构，虽然质检局的职能定位是食品安全的检验监督机关，但由于存在机构设置的非专业化、严重地方化等问题，质检局的实际职能并不能正常发挥。以美国食品药品管理局为例，他们的员工三分之一以上是科学家，全国的主要工作场所是各类实验室。而我国质检总局专业人士很少，省级以下质监部门更是如此，食品安全检验常常是走过场；美国的食品药品管理局主要员工和办公室都在总部，全国各地分支机构人员很少，而且分支机构和行政区划无关。我国质检总局下设层层地方分支机构，按行政区划划分，虽然直属上级领导，但同时也受地方政府领导，由于质检机构设置依附地方，在保护地方利益的大背景下，就有可能麻痹对人民健康负责的责任意识。

总之，食品安全监管的“多头管理”问题以及食品监管机构设置存在的非专业化、严重地方化问题，致使质检局、食品药品监督局等机构的监管能力相对他们应该承担的责任而言差距甚远、形同虚设，如此，这些机构的监管执行力差就在情理之中。倘若机构运作机制不变，仅仅依靠罢免、问责相关负责人，只能是“扬汤止沸”而不能“釜底抽薪”，换谁上来，一样是会“照方抓药”，这正是相同的恶性事件屡屡发生的根源。今年初，第6次国务院机构改革拉开帷幕，此次改革将建立起“大部制”机构体制。“大部制”就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。结构决定功能，“大部制”机构改革为提升政府监管能力提供了有利契机，应该借鉴其他国家科学合理的监管经验，根据各级政府机构的职能定位，大刀阔斧的进行机构设置改革，行之有效的机构体系是政府监管到位的根本保障。

三、进一步推进政务信息公开，积极创新民主监督机制，正直做到“众人之事”众人帮，最终走出规则与现实脱节、监管与市场脱节的怪圈，实现监管力度的根本提高

在食品安全事件中，“三鹿丑闻”在奶源中添加三聚氰胺的卑劣行径仅仅是冰山一角，事实上，不法分子造假采用的手段往往花样百出。比如在食品中添加仿色素或漂白剂、仿香或仿甜剂、防腐剂或杀虫剂，添加假碳源，假氮源和假脂等制造高营养值的假象，以迎合消费者所追逐“色、香、味”俱全的要求，最终达到提高食品的销量，骗取钱财的目的。一方面是防不胜防的造假技俩，另一方面则是有限的检验项目和检测手段，这对矛盾严峻地考验着相关部门的行政能力，质检部门成为高风险部门，用“如履薄冰、如座针毡”来形容一点也不过分。笔者认为，提高行政部门的监管能力，还需要在监管机制上有创新、有突破，要调动群众力量。孙中山先生把政治定义为“众人之事”，这里的众人不仅仅是被管制的对象，更是政治的参与者。同样的，只有当众人成为食品监管的有机组成部分的时候，食品安全问题才可能跳出规则与现实脱节、监管与市场脱节的怪圈。

首先，要大力推进政务信息阳光化，还知情权于公众。2007年“机制设计理论”荣获诺贝尔经济学奖，该理论假设人们的行为是按照博弈论所刻画的方式，并且按照社会选择理论对各种情形都设定一个社会目标，那么机制设计就是考虑构造什么样的博弈形式，使得这个博弈的解最接近那个社会目标。机制设计理论指出：人们总是隐瞒自己的私人消息为自己获得利益，表现在食品安全问题上，就是违法经营者总是隐瞒自己产品与服务的真实质量品质信息，以获取最大利益。对症下药，监管部门应该在第一时间采集到企业产品的真实质量信息，并第一时间将其公布向社会。美国的食品药品管理局之所以有很高的声望，和它的工作透明度有关。它的工作信息随时公布，接受媒体和公众的监督，在某种程度上直接对公众负责。我国的食品安全监管部门虽然也在逐步开放，但总体上还远没做到对公众负责。

其次，要建立惩罚性赔偿制度，调动社会监督力量。任何国家的食品安全都不可能只靠政府监管，来自民间社会的监督很重要。我国消费者权益保护法规定，消费者受到欺诈可获得双倍赔偿，这个双倍赔偿一般很少，而消费者在取证索赔时要付出更多的时间和成本，大部分人都选择放弃。另外，根据现有的民法制度和司法制度，公益诉讼的原告即使赢了诉讼，得到的赔偿也只是一点点，甚至连消费者权益保护法中的双倍赔偿都拿不到，在这样的制度环境下，曾经的“打假英雄”王海后来得不到法院的支持不得不转行。由于缺乏惩罚性赔偿制度，无形中放纵了企业的不负责任。不是消费者软弱，即使走诉讼途径赢了官司得到的赔偿也是寥寥无几，正因如此，诸多的奶粉企业才会如此不重视中国的消费者，22家企业生产的奶粉含有三聚氰胺，与此同时，所有供应奥运的国产奶粉、所有出口的国产奶粉都不含三聚氰胺，这一事实说明这样的道理：企业总是要在食品安全的成本与风险进行考量做出选择，如果改进安全的成本低于消费者赔偿，就会倾向于改进产品安全，相反则可能放任产品瑕疵，出口到欧美的产品不仅检测严格，而且一旦侵犯消费者权益，企业将付出巨额赔偿，在高风险高成本面前，企业被迫自行提高安全标准。

总之，当正式制度虚设时，潜规则就会乘虚而入，当潜规则盛行时，其危害之大显而易见，竞争对手都在按潜规则行事，“劣币驱逐良币”市场规律就会大行其道，对于有社会良知的企业来讲，唯有两条路可走：不是同流合污，就是面临随时被市场吞没的风险。由此可见，正确引导和规范市场，提高行政监管能力刻不容缓，深化行政管理体制改革是行政监管能力提高的根本出路。◆

参考资料：

①《地方政府辨》王建《学习时报》第352期

②《中国如何跳出自我击败的治理模式》郑永年

③《以惩罚性赔偿激励民间监督》许志永《南方周末》

④《三鹿问题与食品安全监管体制》（网络资源）

⑤《我国行政体制改革30年》（网络资源）

作者简介：谢利文，女，中共福建泉州市委党校管理学教研室副教授。