校舍悲剧的体制性根源辨析

马焕灵

[摘要]20世纪80年代中后期实施的“地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理体制，导致巨额校舍建设费用短缺、“豆腐渣”工程频现，是造成校舍悲剧的教育管理体制根源。财税体制所造成的乡镇财政困难，使校舍的检查、修缮成为空谈，是酿成校舍悲剧的财政体制根源。现行的以县为主的教育管理体制，在解决校舍遗留问题上，面临尴尬局面。改革和完善“省管县”的教育管理体制和财税体制，是建设安全型校舍的必然选择。

[关键词]财政体制；教育管理体制；校舍悲剧

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]1002-2384(2009)02-0031-03

2008年第8期的《中小学管理》刊载了中国灾害防御协会金磊先生的《校舍悲剧根源何在?》一文。在该文中，金先生从工程性和非工程性两个方面提出了全面推进校园安全减灾的策略。金先生的观点很有建设性，其改进策略如果能实施的话，也确实能起到促进校园安全建设的作用。但是，金先生在文中提到：“经费短缺不应成为质量低劣的理由，更不应将责任简单推向‘体制或管理缺陷。”对此，本人认为：我们在分析校舍悲剧产生的根源时，不能排除建筑本身的质量问题，但更应该关注事件背后的深层次原因——我国基础教育管理体制问题。

一、原有的以乡镇为主的教育管理体制是校舍悲剧产生的根源所在

20世纪80年代初，各行各业的建设需要大量的专门人才，而我国的高等教育供给严重不足。国家需要大量的经费满足教育发展的需要，财政十分吃紧。传统的中央集权、统一领导、分级管理和中央负责的教育管理体制面临严峻的考验。在这样的形势下，把教育管理的部分办学权和管理权下放到地方，成为一种必然趋势。

1985年5月27日，中共中央、国务院颁发了《中共中央关于教育管理体制改革的决定》，标志着我国新一轮教育管理体制改革的开始。概括地说，这一轮教育管理体制改革的方向和内容，就是中央放权给地方，地方逐级放权给乡镇，教育行政部门放权给校长。这种体制被称为“地方负责、分级办学、分级管理”的教育管理体制。之后，这一管理体制被不断地以教育法规和行政规章的形式规范、确定下来，如1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》。

随着教育改革的进一步深入，“地方负责、分级办学、分级管理”的体制逐步显现出诸多的弊端，与校舍问题密切相关的弊端主要体现在两个方面。

第一，乡镇政府财政无力承担巨额的校舍建设费用。我国在1985年的教育管理体制改革中确立了以乡镇为主的教育管理体制，在1986年开始普及义务教育。中央政府把普及九年义务教育作为一项政治任务压了下去。义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，其支出责任理应由各级财政共同负担。但据国务院发展研究中心的一份调研材料显示：1999年我国义务教育的投入结构是：乡镇财政78％，县级财政9％，省地市财政11％，中央财政2％。1999年义务教育的投入结构尚且如此，那1986年至1999年间的情况就更可想而知了。事实上，取消人民公社后，由于乡镇政府不能再以直接提取“经济剩余”的形式来形成财政收入，同时也缺乏牢固的税制基础，因而重建后的乡镇财政一直地位尴尬，乡镇财政极度匮乏，甚至有些乡镇根本就没有财政预算。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二条似乎间接地承认了这一点。一方面，它规定，“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府的确定，可以暂不设立预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现了“八仙过海、各显神通”的局面。后来，被人们称为“三乱”的乱集资、乱收费和乱摊派现象就是那个时期的产物。1993年以后，农民负担急剧上升的事实，与这一体制直接相关。1994年财政体制实行分税制改革后，财政支出责任下移到县以下政府。没有稳定税源的乡镇财政背负如此沉重的担子，不设法将负担转移给农民就无法支撑下去。普及九年义务教育当然是好事，但中央政府和省级政府在没有拨出经费的情况下，要求各地乡镇完成这项任务，实在勉强。在乡镇财政困难、教育责任又重大的“普九”压力下，“短斤少两”地建设校舍就成为很多乡镇政府唯一可以完成任务的途径。

第二，乡镇财政缺乏监督，分级管理体制成为滋生腐败的土壤和温床。在经费管理上，由于“切块包干”，所以乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，拖欠教师工资、贪污私分教育基建经费以及收受贿赂的现象比比皆是。正如《联合早报》一篇题为《对汶川大地震亡灵的最好纪念》的文章所指出的那样：“‘豆腐渣工程并不是都江堰、汶川、北川等灾区才有的。那批在20世纪90年代初期兴建的低质量教学楼，几乎遍布大江南北的每一个市、县、乡、镇。”

而“豆腐渣工程”的兴建，仅仅是校舍悲剧的开始。财税体制本身的问题所造成的乡镇财政困难使得后续的校舍检查、修缮沦为空谈。具体体现在两个方面：其一，乡镇财政由于要发展公共事业而负债累累。媒体报道给人留下的印象是：基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡镇负债累累的主要原因。这种情况当然有，但不应该是农村债务形成的主要原因。事实上，乡镇债务不是消费型债务，而是发展型债务，因为其欠债主要是用于修路、修水利、建校舍、进行农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发等项目。可以断言，乡镇债务主要是在兴建公益事业时形成的，是乡镇财政收不抵支的必然结果。在这种情况下，乡镇财政充其量只够“吃饭”，有时甚至连这都不够，还何谈校舍的修缮与维护。其二，各级政府之间的财政关系导致乡镇政府无法获得充足的财政来源。1994年实行的分税制只触及中央与省级政府之间的财政关系，各省自行处理省内各级政府内部的关系。除浙江省坚持省政府直接与县政府打交道、避开地级市这个中间层外，大多数省选择了“市管县”体制。在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下分配的。因此，很容易形成这样一种局面：财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。在“市管县”的格局下，市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源，结果造成县级财政的巨大缺口，而县级政府同样会将自己的财政困难转移到乡镇，乡镇政府早已变得负债累累。在这种情况下，筹集校舍的维护和修缮经费无异于空谈。

二、以县为主的教育管理

体制在校舍问题上仍遇尴尬

2001年，国务院作出了《关于基础教育改革与发展的决定》，基础教育开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。2002年，国务院又颁发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求各地进一步贯彻全国基础教育工作会议精神，切实推进农村义务教育管理体制的改革。从这几年的实施情况看，该体制的实施较有成效地解决了校舍问题。农村中小学的校舍条件得到了显著改善，教师的居住条件也有明显改观。

但是，我们还应该看到，以县为主的管理体制的实施，在解决校舍的历史遗留问题上，局面尴尬。上个世纪90年代末，有些学校为完成“普九”达标任务，集中一切可以集中的力量，大搞基建，提出了“一年普九、三年还账”的发展口号。于是各校纷纷借款、贷款，改善办学条件，顺利通过了“普九”验收，而达标后政策却变了，中央不准再征收农村教育费附加，于是还债失去了可靠的来源。目前许多学校仍有巨额欠款没有还上。在某些地区，学校欠建筑单位的钱、普通农民的钱、教师工资及学生交的基建借款等情况仍然很严重。地方政府也多次研究解决办法，但结果差强人意，主要是在责任划分上难以达成一致：乡镇政府认为教育管理上收到县，乡镇没有义务还账；而县级部门则认为，这些欠款是未实行以县为主的教育管理体制时欠下的旧账，所以县级部门没有责任去还。两级政府相互推诿，都不采取具体措施去解决问题。在有些地区，建筑承包商锁校门的事件时有发生，此类事件严重影响了学校正常的教育教学秩序。

三、基于校舍问题的体制改革反思

以县为主的教育管理体制在推进义务教育发展中确实取得了极大的成效。但任何事物在发展初期总会存在这样那样的缺陷与问题，完善新的义务教育管理体制是一个长期的系统工程。

目前，由于缺少一个相对统一的省以下财政体制改革的思路与方案，所以县区级政府与教育行政部门的职能越来越多，财权却越来越萎缩，事权与财权不平衡，财政压力过大。1994年的分税制改革，主要解决了中央与省级政府之间财权划分的问题，而对于省以下各级政府之间财力划分的比例、规范等问题，却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例，处理省级政府与地市级政府的财权划分。下级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，只能被动接受上级政府的安排，不可能有讨价还价的余地。这样也就造成了财权不断上移，而事权却不断下放，基层政府的日子越来越难过的局面。基于此，恰逢国家中长期教育发展规划即将出台之际，我们建议：

第一，将“省管县”体制改革进行到底。政府管理链过长的结果，是使中央对地方的两个最主要的行政管理手段——公共政策和财政转移支付难以正常落实。政府层级减少的最大好处在于，可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，减少地方政府在政策执行过程中因失误而带来政策性的浪费，增强中央的宏观调控能力。

第二，尽快制订一个相对统一的省以下财政体制改革的思路与方案。其内容应包括省以下各级政府的事权划分、财力分配、税种分配、转移支付的办法等。建议财政部总结归纳省以下财政体制框架的先进经验和成功做法，供各地参考使用。具体做法，则由各地根据自己的实际情况制订相关的实施细则。

总之，校舍悲剧是一个历史性的悲剧，我们的确应该如金磊先生那样反思校舍的工程性问题，但是我们更应该挖掘悲剧的体制性原因。只有不讳疾忌医，改革和完善教育管理体制，才能为建设安全型学校打下坚实的基础，真正促进基础教育与地方经济社会的协调发展。

编辑张葳