对全国农村信用社现状的思考

裘七仁　向东明

自2003年新一轮农村信用社改革以来，如今已有5年。在这5年里，中国农村信用社总体运行如何？其支农能力如何？制度设计与运行机制如何？这是我们需要持续关注和思考的问题。

宏观透视：管理与经营现状

存款总量不断增加，资金实力明显增强。2003年底全国农村合作金融机构各项存款余额为24053.04亿元，2007年底为46000.88亿元。几年来，全国所有农村合作金融机构的各项存款均得到大幅提升，由2003年底的2.4万亿元增加到2007年底的4.6万亿元，增长了1.9倍，资金实力明显增强。

贷款总量不断增加，支农力度明显加大。2003年底全国农村合作金融机构贷款余额为17183.77亿元，其中农业贷款为7077.32亿元，占总贷款的41.19%，农户贷款覆盖率24.3%；2007年底为31381.63亿元，其中农业贷款为13998.40亿元，占总贷款的44.61%，农户贷款覆盖率32.6%。几年来，全国所有农村合作金融机构的贷款总量不断增加，支农力度明显加强。各项贷款总额由2003年底的1.7万亿元增加到2007年底的3.1万亿元，增长了1.8倍；农户贷款余额由0.7万亿元增加到1.4万亿元，增长了2倍；农户贷款覆盖率由24.3%增加到32.6%，增加了8.3%，惠及农民超过3亿人。

不良贷款仍然高企，资产质量不尽人意。2003年底全国农村合作金融机构不良贷款余额为5049.46亿元，不良贷款率为29.38%；2007年底余额为6595.97亿元，不良贷款率为21.02%。其中2006、2007年为五级分类口径，其他为四级分类口径。通过对以上数据的分析可以看出，全国农村合作金融机构的不良贷款余额仍然很高，不良贷款率较高。

在资本充足率方面，2003年全国农村合作金融机构资本充足率为-6.6%;2007年为-0.11%。其中2003、2004年为农村信用社口径，2005～2007年为商业银行口径。2002年在没改革之前，全国所有农村合作金融机构的资本充足率为-8.3%，处于历史低位；2003年改革试点开始后，资本充足率得到提高，2004年改革全面铺开后，由于国家的资金支持，资本充足率达到历史高位，为0.5%，随后在2005、2006年又处于低谷，2007年通过兑现央行票据等方式补充资本金后资本充足率有所改善但仍为-0.11%。

财务状况逐步改善，赢利能力明显增强。2003年全国农村合作金融机构实收资本为618.73亿元，当年结益为-6.09亿元;

2007年实收资本为2223.84亿元，当年结益为289亿元。全国所有农村合作金融机构的财务状况明显好转，实收资本和当年结益是逐年增加。

微观调查：制度设计与运行机制

管理体制层面

法人治理结构初步建立但仍需完善。新一轮农村信用社改革的重要标志就是以法人为单位的产权制度改革，也是当时“花钱买机制”的重点和核心。农村信用社的法人治理结构、管理体制等虽然在新一轮的改革中取得进展，但仍然还存在许多重大问题需要在今后的改革中明晰和厘清。以青海省为例，该省处于藏区的农村信用社机构共153家，占全省农村信用社机构总数的42%。由于受地理环境、人口和经济总量的限制，这些机构近50%的机构达不到组建以县（市）为单位统一联社的要求，勉强达到组建要求的县联社在其业务发展上也达不到组建统一法人联社的改革初衷，呈现“形似神不似”的特征。吉林农村信用社全省股本金68.5亿元，分散到85.6万户社员手中，户均股金8000元。由于产权主体分散、股金额度小、虽然人人都投资，但人人都不关心经营、不关心管理、不关心收益，不能实行民主管理和监督，法人治理结构流于形式，“三会”功能得不到有效发挥；另一方面现有管理模式缺乏合理性和法律支持。省联社由各社员入股组建，这种“大法人”对“小法人”的管理，缺乏资本纽带，有明显的行政色彩。

办事处普遍设立，管理链条不断延伸。按照最初的政策设计和体制安排，农村信用社实行两级法人体制，即省级联社和县级联社。但在近几年的实际运行中，我们发现许多农村信用社在地区一级设立了办事处，并设立了相应的内设机构。对此，我们不由得思考和权衡其设立的利弊，是否有延长管理链条、增加管理成本的嫌疑？由于其内部又设立了相应的内部科室，其发展方向是什么？是管理机构？经营机构？或者是新的一级法人？

监管职责尚需明确，外部监管亦需加强。目前对信用社实施监督管理的有省级人民政府、银监会及其派出机构、人民银行及其分支机构、信用社省级管理机构。但由于监管机构的多样性与交叉性，从而形成多重监管或空白监管，再由于无相关的法律法规，使得对农村信用社依法监管和依法维护农村信用社的合法权益形成困难。由此得出的启示是：农村信用社的监管职责尚需进一步明确，此外关于农村信用社的法律法规已到非出台不可的时候：一方面可以对农村信用社进行依法监督；另一方面可以保障农村信用社的合法权益。

发展方向尚未定论，双重目标尚有距离。农村信用社信贷经营要求粗放型（扶贫）与金融管理集约型（商业化）之间存在矛盾。贫困地区农村资金需要面广、需求量大，具有广泛性特点，这就要求必须点多面广，即在机构设置上实行粗放型；另一方面，农村产权不明晰，房屋无产权证，土地无使用证，不能作担保抵押，只能为信用贷款，即在经营管理上也实行粗放型，但是由于金融环境不好，信用程度不高，以及自身的商业化运作和可持续发展致使其采取收缩网点、上收信贷权限以及压缩信用贷款比例等措施。

业务经营层面

历史包袱较重，消化时间较长。以湖北省为例，截至2007年底，湖北省信用联社历史包袱223亿元，其中历年亏损挂账66亿元，其他挂账21亿元，历年拨备缺口1367亿元，按照目前的赢利水平需要20年才能完全消化。内蒙古农村信用社历史包袱4.62亿元，按照目前的赢利水平需要5年才能完全消化。通过湖北、内蒙两地农信社的状况可以看出，农村信用社的历史包袱较重，靠自身的力量从亏损转为赢利的时间还很长。由于其历史包袱带有政策因素，形成原因复杂。因此，除了靠自身努力化解历史包袱和弥补亏损以外，政策支持必不可少。

资金来源单一，资金缺口较大。农村信用社的资金来源由于受到相关政策的制约和歧视，其来源普遍单一，这与农村金融大量的资金需求形成矛盾和缺口。虽然国家对农村信用社在货币政策上实行了差别化的存款准备金率，但由于还要给省级联社缴存2.5%,实际上在人民银行规定的基础上也增加了2.5%。虽然《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》下发以后，各地在取消对农村信用社不合理的限制政策方面做了大量工作，但总体落实效果并不理想，一些专项资金限制存入农村信用社的规定和做法仍然较多：如国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》第十四条规定：征收的社会保险费存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户。财政部下发《社会保障基金财政专户管理暂行办法》第三条规定：本办法所称社会保障基金财政专户，是指财政部门在国有商业银行开设的，用于存储和管理社会保障资金的专用计息账户；第五条规定：各级财政部门按照国家有关规定，根据工作需要在与同级劳动保障等主管部门共同认定的国有商业银行开设财政专户。再如《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》要求：为确保财政资金运行的安全、高效，原则上各级财政国库部门应在当地国有、国有控股银行开立财政资金专户。部分地区还有更加严格的规定，宁夏中卫市规定：各住房公积金管理机构均不得以任何理由在城市、农村信用社存储住房公积金，违反规定要严肃处理，造成资金损失的要依照《住房公积金管理条例》追究行政和法律责任；宁夏人保公司规定：各公司设立的三个专户（保费收入户、赔款支出户和费用支出户），必须在国有商业银行开立，至于具体在哪个行各公司自择，但决不允许在信用社或其他非商业银行开设账户。

中间业务发展缓慢，收入结构尚需调整。以内蒙古农村信用社为例，截至2007底，该社的中间业务收入余额为1551万元，仅占总收入的0.3%，其构成也主要是代理保险手续费收入，卡业务和其他理财业务几乎没有进展，99.7%的收入仍来自于传统的存贷利差，开拓的主要难点是技术落后、网络落后、人才匮乏以及其他无形因素的制约，其现状在全国具有普遍性。从中可以看出，农村信用社的中间业务发展缓慢，其收入占总收入的比重偏小。因此，加快业务转型，优化收入结构，大力拓展以不动用自己经济资本的中间业务仍是全国农村信用社发展的主旋律。

贷款利率水平合理，基本能够覆盖成本。利率水平是农村金融中一个很重要的指标，一方面利率低了农村信用社不能覆盖成本；另一方面如果过高又会增加农户的负担。因此，均衡或市场化的利率水平是我们关注的重点和方向。目前我国农信社贷款中大部分贷款利率上浮，农村信用社的贷款利率水平大部分上浮区间在50%以下，其次在50%～100%之间，基本上能覆盖农村信用社的贷款成本。

贷款产品不断创新，金融需求不断满足。由于受《担保法》和《物权法》等法律法规的限制，农户的抵押产品极端缺乏，在这种背景下，贷款产品的主动创新应运而生。比如安徽宣城市宣州区目前正在试点农房产权登记流转制度，将数量庞大的农房从资产转化为资本，确认农房的房产证，提高农民融资能力。资料显示，自2003年至2007年，宣城房管局共办理农村房屋转让884起，转让额5692.53万元；共办理农村房屋抵押贷款7729起，抵押贷款额5.02亿元。截至2008年3月，该区农村信用社包括集镇和市区以商住楼为抵押的贷款余额为5.86亿元，而且最近5年发放的这些贷款几乎没有损失。

资产质量不优，不良比重高企。农村合作金融机构不良资产形成的主要原因是企业逃废债；其次是乡村集体债务；另外是农户不愿归还、内部管理和其他原因。资料调查显示，湖北自省联社成立以来，虽然不断加大控新降旧力度，清收盘活不良贷款106.7亿元，但不良资产仍然很大，截至2007年底，该社不良贷款余额153.7亿元，占24.4%，不良贷款占比过大，降低农村信用社资金运用率，制约了业务的发展。河南全省33家国家级贫困县的县级联社的平均贷款不良率超过40%，其中有6家县级联社不良率超过50%。基于以上分析，可以看出农村信用社的资产质量有待进一步提高，其不良贷款率主要在30%到40%之间。

农信社金融服务有待进一步完善

改进服务，满足农村地区金融需求

农户和微型企业是农村金融需求的主体，但是实地调查显示，90%的农户对资金有着强烈的需求，同时认为农村信用社不能满足贷款需求。以青海省为例，青海省农村信用联社对农村牧区的资金投入普遍不足，许多有效需求不能得到满足。在当地，农牧区金融市场呈现出多家金融机构抢占存款份额，而贷款需求仍基本由农村信用社一家提供的局面，呈现出“一社支三农”的现状。截至2008年3月，青海省农村信用社的存款只占全省金融机构总量的6.2%，却承担了全省92%以上的农业贷款，资金实力与资金需求形成巨大矛盾。甘肃省农村信用社截至2008年3月，全省农村信用社农业贷款为249亿元，占全省金融机构农业贷款的89%，但各项存款仅占全省各项存款总额的12.84%。福建省农村信用社用占全省金融机构9.15%的资金来源发放了占全省96%的农业贷款，农户贷款覆盖率达到40%以上。

除了资金投入不足，当前农村信用社在提供金融服务时，还存在贷款产品不灵活，贷款手续较复杂等问题，这些都降低了农村信用社金融服务质量。

完善农信社服务还需完善政府职能

由于农业的基础性、弱质性和重要性，世界各国政府都对农业给予了特殊的财政支持和货币政策。自2003年农村信用社新一轮改革以来，省级政府承担起管理农村信用社的职能，使得农村信用社和地方政府的关联度更强，但是目前对于政府支持农村信用社完善金融服务的问题，还有很多问题有待于进一步厘清和改进。

政府支持力度巨大但缺乏制度化、长期化。资料调查显示，截至2007年底，吉林省50家县一级农村信用社有44家专项票据得到兑付，兑付金额44.6亿元，1家信用社申请专项借款2.54亿元；改革期间减半征收营业税、5年免收企业所得税，共减免营业税、所得税8.2亿元；全省一次性获得储蓄保值贴补息1.55亿元；省政府出资3亿元支持农村信用社改革；各级地方政府由财政部门列支股金分红资金共计2800万元。截至2008年3月，四川省农村信用联社已经获准发行专项央行票据97.87亿元，目前有37家县级联社实现票据兑付16.8亿元；二是累计享受所得税减免6.96亿元；三是国家财政补贴存款保值贴补利息已到位资金5771万元；四是地方政府扶持政策逐步落实。全省各地政府已经到位各项扶持政策19.2亿元、帮助清收国家公职人员不良贷款9651万元、归还政府背景贷款9953万元。

从以上可以看出，各级政府对农村信用社的支持巨大，帮助清收了不良贷款，保值补贴资金、税收减免、资金支持等许多扶持政策基本到位，但其扶持政策没有系统化、制度化和长期化。

部分地方政府涉足、干预具体的贷款业务，导致一部分新不良贷款产生。实际调查显示，地方政府涉足具体的贷款业务致使贷款产生新的不良也广泛存在。除了前些年地方政府发展乡镇企业指令农村信用社放款造成不良以外，近几年也有类似情况。虽然现在地方政府对农村信用社的干预比以前大大减少，但仍然存在。

涉及的相关法律法规不健全，从而阻止金融体系的健康运行。根据国发[2003]15号文件，农村信用社交由省级政府依法管理，但现在一直没有法律可以依据，同时由于农村信用社缺乏相应的法律保护，对其业务发展也形成了无形的制约，存款拓展受到限制、中间业务发展受到影响。另外值得提出的是，新型的农村小额信贷机构也同样面临此类问题。由于没有针对农村信用社出台相应的法律法规，再加上农村信用社的经营状况不乐观，许多基层的农村信用社主任或客户经理认为，农户、个体户和微型企业不信任农村信用社，有钱全部存到商业银行，即使存一部分到农村信用社也是通过人际关系，资金来源匮乏。