教改新政能否走出行政主导

朱中原

1月4日，国务院总理温家宝在国家科技领导小组会上进行了题为《百年大计教育为本》的讲话，强调了制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)的重要性，并提出：中国应办出具有中国特色、中国风格、中国气派的现代化教育。

这一讲话广受关注。研究制定《规划纲要》，是本届政府规划的一件大事。据悉，《规划纲要》的编制工作自2008年8月通过“制定工作方案”。《纲要》内容全面，涵盖教育体制改革、民办教育改革、学前教育改革、研究生教育改革、义务教育改革、高考制度改革、教育公平、招生制度改革、教育投入保障机制改革等各个方面，是有史以来中国第一个内容最为全面、涵盖面最广、参与人数最多、征求意见最为广泛的教育规划纲要，被认为是‘指导教育改革和发展的纲领性文件”。

据了解，《纲要》目前正广泛征求社会公众意见，这一阶段将持续到2月底。为使《纲要》体现其战略指导意义和实际操作价值，教育部已将全国100位专家列为《纲要》咨询团顾问。

舆论认为，《纲要》的出台，将开启中国新一轮的教改新政。北京观察人士指出，《纲要》的出台过程及实施效果，将在很大程度上考验中国政府高层在教育改革上的施政胆略；对于饱受金融危机冲击、就业形势陷入困局的中国政府和公众来说，或将是一剂强心针。

新政曙光?

“现在说准的意见能被接受多少，还为时尚早，但征求意见绝对不是在走过场。”《规划纲要》调研组组长、教育部发展规划司司长韩进表示。

教育部原新闻发言人王旭明如此评价这个《纲要》：“有史以来第一次全面地公开。”1993年，中国也起草了一个教育规划纲要，在他的印象中当时是在完全封闭的状态下出台的，“政府在公开、民主方面迈进了一大步”。

北京理工大学教授、规划纲要课题组专家杨东平则用了“里程碑式的进步”这一术语来评价这次规划纲要的起草。“决策科学化，民主化，这是教育行政改革的一个非常基本的方针。”杨东平说，“我相信公众参与教育改革的积极性是非常高的，因为教育问题关系到每个家庭。要提高参与的实效，除了公示、公告，还应该就每一个重大问题召开讨论会、辩论会、听证会，进行民意调查等等，建立真正使不同的意见能够展开，能够使大家看到这个政策辩论的过程。”杨东平还表示，“原来的题目叫《国家中长期教育发展规划》，‘改革二字是温总理亲自加上去的。且‘改革在前，发展在后。”很显然，《纲要》更突出了“改革”色彩。

“新一轮改革更多地是朝着个性化的教育发展。”教育部纲要工作小组办公室总体战略组成员、国家教育发展研究中心副主任韩民表示。他认为此次改革的核心就在于要将教育改革与教育观念改革结合起来。“改革最基本的前提就是观念要改革。办学的人、学校的领导、教师包括家长乃至整个社会教育观念都要有一个根本的变化，教育到底是一个什么东西呢?教育最核心的内容就是提高人的能力。”

但民间对即将出台的《纲要》期许却并不那么高。“我持谨慎乐观态度。”信孚教育集团董事长、著名民办教育家信力健对记者说。他认为《纲要》起草专家对之评价甚高自是理所当然，但容易自说自话，能否取得预期效果，现在判断为时尚早。

“可能有关部门的许多人已经意识到这些问题了，但真正要落实却是一个长期的过程，因为还牵涉其他许多层面的问题，教育改革本身是一个配套改革的过程，如果行政管理体制、政府机制等许多问题没有理顺，那么，教改可能会遭遇强大的阻力。”信力健对本刊记者直言。

素有“大炮委员”、“大炮校长”之称的中科大原校长、全国政协委员、中科院院士朱清时电是此次《纲要》100名咨询专家之一。“由于目前尚未见到《纲要》全文，故还不便对其进行全面的评价。”他表示，此次《纲要》应值得期许，但中国的教育问题涉及方方面面，非短期所能解决。

经济学家茅于轼一向关注教育问题，他在电话中向记者表示：“中国的教育问题实在是太严重了。这个纲要，一定要将政治和教育分开，不能将《纲要》搞成了一个政治宣传。”

去行政化与行政化回潮

教育改革在我国起步较早，却进展迟缓。

从1985年到现在，大大小小的改革就有数十次之多。其中，早在1998年教育部就出台了一个《面向21世纪教育振兴行动计划》。“几乎所有的问题都在这个行动计划中体现了。目标虽然宏大，然而，直到现在为止，其中所提到的问题被解决的尚不及1/10。”信力健表示。

20多年后的今天，1980年代所存在的问题不但未能解决，反而越积越多、愈演愈烈。究竟是改革方向出了问题，还是改革不彻底，或是改革本身就是问题?人们期望在此次《规划纲要》中找到答案。

1984年10月，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。第二年5月即颁发《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出中国教育改革的基本方向：即去行政化，扩大办学自主权、兼顾公平，等等。可以说，中国教育改革经历了去行政化与行政化回潮的波折。

“23年过去了，现在不仅没有放权，而且统管得越来越死，直属大学从原来的23所扩大到现在的76所，制定的各类教育工程越来越多，几乎完全以计划经济思维指导全国的教育工作。这种大一统的教育体制，几乎垄断了一切教育资源，把持着一切教育的决策与管理权，严重挫伤了大学的积极性和创造性，已经到了非改不可的地步了。”武汉大学原校长刘道玉愤怒地表示。

总体地看，从80年代到90年代，中国教育改革走了两条路线：一条路线是20世纪80年代中期以后，改革高等学校管理体制，实行党政分开，试行“校长负责制”。全国有200余所高校进行试点。1998年颁布《高等教育法》，明确规定公办高校实行“党委领导下的校长负责制”。1999年，中央对9所高校设立“副部级”行政级别，成为高校行政化回潮的一个重要标志。这样，教育改革又回到了行政主导的轨道。

另一条路线是从90年代中期开始，与国务院机构改革同步，实行高等学校下放、调整、合并、共建的改革，建立了中央和省两级办学、分级管理、以省为主的高等教育管理体制。

其主要表现是，从1998年到2000年，教育部、财政部、原国家计委等有关部门存各地的配合下对国务院部门(单位)所属学校集中进行了三次大的调整，大部分实行中央与地方共建、以地方管理为主。

其中，2000年是自1992年高教管理体制改革以来改革力度最大、调整学校最多的一年。在这一年进行了第三次国务院部门(单位)所属学校管理体制改革。原来由62个国务院部门(单位)管理367所普通高校，现在变为由10余个部门(单位)管理120所左右。其中，由教育部直接管理71所，其他少数部门管理50所左右。

尽管这一改革从宏观上破除了中央政府“部门办学”的体制。然而，政府对于高校“统得过死”的局面并未改善，无论是归属教育部还是省教育厅，高等学校都有一个事无巨细、越俎代庖的“婆婆”，教育行政化、官本位现象越来越严重。

而且，这种分级财政负担的高教管理体制，尽管在一定程度上减轻了国家的教育财政负担，却使得地方高校与地方政府之间形成了某种“亲密”的行政依附关系，从而将高校建设与地方官员政绩工程拴在了一条绳上，组成了一个利益链条。这是导致高校领导与地方官员权力共谋的一个重要因素。

“中国大学越来越像官场!”这是中科大原校长朱清时对当今教育体制的判断。朱清时坦言，“现在领导的核心力量不断加强，他们最容易做的事情就是用行政权力来干预定职称和分经费，这时候大家发现，原来权力还有这么大的作用。而且如果学术优先的话，可能你奋斗一辈子也不一定能爬到顶上，你要当个官儿，有权力就可以指挥这些。”正因如此，卸任之际，朱清时在接受记者访谈时说：“做校长10年，我为科大作的最大贡献，不是做了什么，而是没有做什么。”

没有做什么呢?朱清时说：“科大没有大规模扩招，也没有建新园区。当初地方要建大学城，首先就希望科大带个头。我当初的思想就是不能让学校折腾。”

中科大在教育体制改革上的确值得称道。2004年中科大进行机构改革，机关有48个处级岗位公开竞聘，没有出现一些地方几十人争一个处长的“火爆”场面。正如有人称，在中科大，“当官”做管理就意味着奉献，意味着服务，意味着辛苦，意味着可能失去单纯当教授做研究的自由和清闲。

问责教育部门

在这场将近30年的教育改革过程中，教育部门始终是一个决策者和执行者，扮演着中国教育改革的主角。从教育产业化到大学扩招，从大学学费涨价到英语四六级考试，从教学督察到近几年掀起的教学评估运动，教育部门从始至终都在扮演着一个行政干预的角色。因此，教育部也是一个是非不断的部委，民众对教育问题的批判矛头，几乎都对准了教育部门的集权行为与行政干预。

尤其是去年汶川地震发生期间，大面积校舍的倒塌更引发了公众对教育行政主管部门的声讨。尽管一些声音难免有情绪性和非理性的成分，但是，如果没有教育行政主管部门的不作为和乱作为，来自公众的声讨就不会这么强烈。近年一个不容忽视的问题是，政府权力部门对公权力的滥用，损害了教育公平，加大了社会结构和社会阶层的分化，助燃了中国大地上强烈的民粹主义情绪，使下层民众与上层精英之间的隔阂越来越深。

武汉大学原校长刘道玉对于教育部门的批判更是毫不留情：“我国1985年制定了《义务教育法》，但直到2006年秋才宣布免除农村学生学杂费，2007年免除城市学生学杂费。也就是说，自1985年到2006年我们搞的是假义务教育，是学生家长埋单，政府落得义务教育的好名声。按照法律，那85％的学生家长要起诉教育部，因为2006年前的20年中没有支付学生的学费。这本来是一个众所周知的问题，可是上上下下搞了20年的检查评估，居然没有人提出质疑，这不是愚昧又是什么?”

“30年的实践证明，改革要从教育部改起，重新定位教育部的机构设置、编制和职能。”刘道玉说，“应该在中央的领导下，成立一个教育改革指导小组，邀请国内外开明的、思想前卫的教育学家和有志于教育改革的人士参加。这样，这个《纲要》才能取得实际效果。”

“这次《纲要》的出台很可喜，但教育部一定要放权，管得越少越好。”茅于轼也对记者如此表示。

行政权力影子下的产业化

随着《纲要》的出台，“教育新政”将开启大幕，然而就业的寒冬并未过去。近日召开的2009年全国高等教育招生计划工作会议透露，2009年全国普通高校本专科招生计划安排629万人，比2008年增长4％。尽管2009年高校招生计划的增幅比上一年有所放缓，但就业形势的严峻性却胜过2008年。

仔细考量，金融危机对就业形势的影响只是一个较为直接的原因。事实上，多年来高度行政主导和权力垄断下的教育产业化运动，才是导致大学生就业形势日趋严峻的根本动因。专家指出，“如果《纲要》不对此问题进行清醒的认识和对策研究，中国教育可能仍然会在原地徘徊。”

关于教育产业化，教育部在1990年代和2003年之后的立场截然分明。2003年以后教育部明确反对产业化。

“教育部虽然明确反对教育产业化，但问题是很多人并没有搞清中国教育产业化之根源。”信力健说，“中国的教育产业化，实际上恰恰是与教育的高度行政化和权力化相联系的。现在许多地方政府本身就是一个公司，已经是高度产业化了。但这种高度产业化又恰恰是一种非市场化的倾向，是与高度行政化和垄断化相结合的。我觉得真正的市场化，应该是形成所谓的买方市场，即由学生和家长来选择学校和教师，而不是由教育行政部门和官员来选择。而我们现在的教育，恰恰是由教育主管部门和官员来选择的，这是与市场化原则相背离的。”

但另一个问题在于，很多人反对教育产业化，也一并反对教育市场化，将产业化混同于市场化。这造成了一种误区。从经济学角度说，产业化本质是赢利的，而市场化并不一定要赢利。市场化仅仅是资源配置方面的非行政手段，因此，公益性的产品也有可以市场化的环节。

“公益性质的事业也同样可以引人市场化的资源配置方式，但是前提是要确保其公益性质不变。看起来产业化和行政化是对立的，但实际上产业化的背后恰恰是高度行政化的驱使。”北京航空航天大学原校长、全国政协委员沈士团表示。

很显然，中国的教育改革，恰恰是产业化和行政化走得过头，而唯独没有走上真正的市场化道路。

因此，温家宝总理指出，教育方针等，属于国家行为，应该由国家负责；具体到每个学校如何办好，还是应该由学校负责、校长负责。

专家指出，破除教育垄断，制约行政权力的滥用，引入市场化的竞争机制，改变政府包揽过多、权力过于集中的弊端，确立大学法人治理结构，恢复大学的自主性，建立教育本位、学术本位的价值和管理制度，应是此次《规划纲要》的核心所在。