一号文件助推三农 ７０００亿元史无前例

杨中旭

金融海啸席卷全球之际，中央一号文件连续第6次锁定三农，2009年中央财政对三农的投入也将再创历史新高

一如人们的预期，2月2日上午10时，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文连续第6年出现在国务院新闻办的新闻发布会场。作为中农办主任，他在这一时间的出现，意味着三农问题连续第六年成为中央一号文件的主题。

2004年以来的这一举措，已经打破了杜润生主持中农办工作期间、三农问题连续5年(1982～1986)成为中央一号文件主题的纪录。

2004～2008年，因应一号文件的东风，中央财政对三农的投入一路走高，2626亿—2975亿—3397亿—3917亿—5625亿，短短5年，投入已经翻番。尽管2009年中央财政对三农的投入尚需一个月后的十一届全国人大二次会议批准，但一号文件的起草者、国务院发展研究中心一位研究员在春节前接受《中国新闻周刊》采访时称，今年中央财政的三农投入有望接近7000亿。

4个“更加”的背后

《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展 农民持续增收的若干意见》中，用了4个“更加”来形容三农任务之艰巨。

一号文件称，2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，在农业连续5年增产的高基数上，保持粮食稳定发展的任务更加繁重；在国内外资源性产品价格普遍下行的态势中，保持农产品价格合理水平的难度更加凸显；在全社会高度关注食品质量安全的氛围里，保持农产品质量进一步提升和规避经营风险的要求更加迫切；在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。

为防止谷贱伤农，一号文件明确发出了“2009年继续提高粮食最低收购价”的信号，同时还要“扩大国家粮食、棉花、食用植物油、猪肉储备”，通过政府这只看得见的手帮扶农民暂渡难关——2003年，全国粮食产量为4.3亿吨，2008年则可能突破5.1亿吨，如何适当减少产量以抬高粮价，已经成为迫在眉睫的问题。

据《中国新闻周刊》了解，国务院总理温家宝和分管农业的国务院副总理回良玉此前均作出了适当出口粮食以减轻粮价压力的指示，此番一号文件将其表述为：把握好主要农产品进出口时机和节奏，支持优势农产品出口，防止部分品种过度进口冲击国内市场。

由于金融海啸的冲击，沿海地区工业裁员现象已经较为普遍，根据一号文件起草者的估计，至2008年年底已有8%～10%的农民工提前返乡过年，如何保障这部分农民工的收入和就业稳定，成为当前就业工作的头等大事。

“对生产经营遇到暂时困难的企业，引导其采取灵活用工、弹性工时、在岗培训等多种措施稳定就业岗位；城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工，多采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设”是一号文件做出的直接应对，但这显然只能暂缓燃眉之急。

“农民工返乡就业是这几年新出现的现象，是很好的就业入口，”这位一号文件的起草者说，“但我们过去在扶持方面做得不够。”

对农民工返乡创业的扶持，绝非一号文件一日之功，吸纳农民工返乡就业的中小企业发展中的种种瓶颈，早已为业界所诟病。

2009年中央一号文件提出，在落实农民工返乡创业扶持政策方面，要在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持；同时，还要保障返乡农民工的合法土地承包权益，对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保。

“政策都有延续性，2007年开始建立的农村低保制度和2008年大面积铺开的土地确权，在制度上为扶持返乡民工埋好了伏笔。”一号文件起草者告诉《中国新闻周刊》。

面对4个“更加”的难题，一号文件以3个“大幅度”投入应对：一、大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高预算内固定资产投资用于农业农村的比重，新增国债使用向“三农”倾斜；二、大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业，土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设；三、大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。

在比上一年度多出千亿投入之后，一号文件的起草者对2009年之后的三农形势并不悲观，“尽管资源型产品在最近半年来不断下跌，但无论在全国还是全球范围内，资源型产品紧缺的格局并未改变，农产品价格迟早还要上去。”

造血三农

在稳粮、增收之后，强基础一直是一号文件不变的主题，“所谓强基础，就是一些长效机制。只有机制理顺了，三农问题才有望从根本上解决。”一号文件起草者说。

2009年一号文件中，有两项新推行的长效机制值得关注：其一，推进城乡电网同网同价；其二，建立健全粮食主产区利益补偿制度。

尽管农村地区电网覆盖率已经超过95%，但农村电价却始终居高不下，部分农村电价甚至高得吓人，出现了几倍、几十倍于城市电价的现象，让人觉得有些不可思议。

实际上，农村低压电网均由农民自己建设并管理，发生的电能损耗、运行费用均需农民通过电价方式平摊；而农村电网维修改造长期缺少资金来源，电网设施严重老化，平均损耗率达30%，使农村电价必然高于城市；至于部分乡镇政府、村委会在国家批准的电价之外层层叠加的“人情电”“权力电”“关系电”现象更为普遍，令农民不堪其负。

“政府加大投入，取消加价，城乡电网统一管理，必然涉及既有利益格局，改革成果尚有待时间检验。”一号文件起草者说。

据《中国新闻周刊》了解，中央财政还将在2009年拿出300多亿元，“加快取消主产区粮食风险基金资金配套”，以保证粮食主产区的产量积极性。

此前，中央和地方以六、四比例出资建立粮食风险基金，通过增加储备粮的数量调控市场、促进农民增收。问题是，一刀切的政策，使各地出现了“富裕省份花不完，贫困省份花不起”的现象。多年以来，粮食主产区黑龙江省的官员就对这一政策颇有微辞：40%的地方配套资金，黑龙江要全拿出来非常困难。相反，浙江不是主产区，在这40%的配套资金上却颇为宽裕。

2009年一号文件对此进行了明确：增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助。“这将改变谁种粮谁吃亏的格局。”一号文件起草者告诉《中国新闻周刊》。

2009年一号文件中，关于三农造血机能的强化尚有多处，农村合作金融不断拓展，政策性农业投资公司、农业产业发展基金、农民专业合作社制度均获得稳步推进，而乡镇土地利用规划和乡村建设规划亦在制定中——“我们曾经去日本调研，发现日本的每一块土地都已丈量入库、规划完整而细致。”一号文件起草者说。

考虑到广大农村的留守者更多为老人和儿童这一现象，为农业发展长远计，中央还决定在2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费，其中，技能培训最为优先。

耕地保护制度不会动摇

和2007年一号文件纠偏新农村建设中的乱象相同，2009年一号文件亦对各地对土地政策的“超前判断”予以纠正。和中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中的强调一样，一号文件再度重申：土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。

“外界对土地制度，尤其是耕地保护制度有着不小的误解，主要是缺少研究所致。”一号文件起草者对本刊说。

2008年底，著名学者茅于轼炮轰“18亿亩耕地红线”制度，放言日本并无耕地保护制度，却并未发生粮食危机，引起舆论大哗。

实际上，一些主张取消耕地红线制度的学者口中的“日本粮食只有40%的自给率”并不准确，准确的说法应该是大卡食物(1大卡＝1000卡)自给率为40%，而日本粮食的总体自给率更低，只有区区29%。单从这一数据来看，耕地保护制度似无必要。

但很多学者并未看到硬币的另一面：日本大米的自给率高达105%，有严格的库存制度，并在上世纪80年代坚拒美国要求其开放大米市场的要求。“日本和我们一样，人口多，粮食安全问题突出，但日本的经验告诉我们，基本口粮必须自给。”一号文件起草者说，“何况，中国每年也都还进口大豆和植物油这些非基本口粮的。”

据《中国新闻周刊》了解，2008年中国大陆稻谷产量估计为1.85亿吨，约占世界产量的三分之一。“如果中国放弃耕地保护制度，放任粮食进口，全世界粮食流通市场上的粮食，尚不足中国一国之需。这也是一号文件始终把稳粮、增收作为主题的重要原因。”参与一号文件的起草者表示。