突发自然灾害应急管理问题探讨

左雄　官昌贵

中图分类号：F279.24 文献标识码：A

内容摘要：我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类多，发生频率高，分布区域广，造成损失大。本文通过对2008年低温雨雪冰冻灾害暴露出的问题及其原因进行分析，在增强危机意识、加强灾害监测和预报服务、建立灾害预警机制、完善专项预案和法律法规体系等方面提出了相关建议。

关键词：自然灾害 应急管理

自然灾害指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象。自然灾害的直接成因是自然的变化，但人类的活动可能诱发许多自然灾害或者加重自然灾害的程度。我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类多，发生频率高，分布区域广，造成损失大。自然灾害应急管理反映了一个国家或地区的政府治理能力，是维护社会稳定，减少国家、社会财产在突发灾害中所受损失的重要措施。政府的应急能力和管理水平已成为评价政府工作与进步程度的一个重要标志。2008年初的低温雨雪冰冻灾害（以下简称“冰雪灾害”）暴露了我国应急管理中存在的薄弱环节。笔者拟对这次冰雪灾害的应急管理进行分析，并针对我国应急管理存在的问题提出相应的对策建议。

2008年冰雪灾害概况

（一）历史罕见冰雪灾害天气

2008年1月10日以来，我国南方天气形势发生了显著变化。从2007年冬以来的晴暖、少雨天气转变为低温、多雨雪天气。罕见的冰雪天气主要是由四次极端天气过程造成的，发生的时间段分别为1月10日至16日、18日至22日、25日至29日和31日至2月2日。这次冰雪天气持续时间长，长江中下游及贵州雨雪日数为1954/55年以来历史同期最大值；冰冻日数为历史同期次大值。其中湖南、湖北两省冰雪天气是1954年以来持续时间最长、影响程度最严重的，贵州43个县（市）的冻雨天气持续时间突破了历史记录。江淮等地出现了30-50厘米的积雪，贵州、湖南的电线结冰直径达到30-60毫米。总体上看，这次冰雪灾害具有影响范围广、持续时间长、灾害强度大的特点，很多地区为五十年一遇，部分地区百年一遇，属历史罕见。

（二）冰雪灾害造成的损失

此次冰雪灾害，给电力、交通运输设施带来极大破坏，给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失，造成上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元。

这次南方出现的自1951年以来，持续时间最长的冰冻，受灾面积之大，受灾人口之多，损失之严重，超出了1998年的大洪水，使南方地区交通运输严重受阻，电力设施损毁严重，电煤供应告急，农业和林业遭受重创，工业企业大面积停产，居民生活受到严重影响。

冰雪灾害暴露的问题及原因分析

这场抗击雨雪冰冻灾害的斗争，是对我国防范应对突发重大自然灾害综合能力的一次全面检验，反映出我国经济社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节，更重要的是暴露了我国应急系统与政府管理能力的严重缺陷。2008年冰雪灾害为我国政府应急管理再次敲响了警钟。笔者认为，这次冰雪灾害的主要教训有以下几点。

（一）各级政府快速决策机制效率低

1月10日雪灾爆发，一直到2月1日中央政府才成立应急指挥中心。虽然存在雪灾灾情变化快的问题，但是政府反应速度还是明显滞后。中央气象台1月11日早上6时发布暴雪橙色警报后，在受灾的21个省市中，除湖北外，没有一个省市提前发出预警信号，及时启动应急预案，如表1所示。

从2008年发生的冰雪灾害来看，首先是民众应对冰雪灾害思想准备不足，防灾减灾知识缺乏。其次是预警机制差，对城市雪灾的风险评估不足。再次对复合型突发事件手足无措。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到了传统的春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响，这是事先预料不到的。

（二）危机预警机制缺失

据相关报道：2008年1月8日，湖南省气象台发出了2008年1月中下旬湖南会出现大面积雨雪冰冻天气的预报；1月17日又发出了冰雪天气会加剧的预报。但郴州市像湖南的其他地区一样，并没有启动应急预案。同时，虽然气象部门对我国南方的低温雨雪冰冻极端气象灾害做出了准确预报，但电力、交通、能源、通讯等部门没有及时进行灾害可能性评估和后果预测，未能及时启动灾害防范和动员宣传。通过此次灾害可以看到，我国预警机制缺失的主要表现是：没有建立起高效的危机预警组织体系；没有建立起开放、灵敏、准确的危机预警监测系统；对可能是持续的危机征兆的信息，不能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，不能及时向群众发布危机警告。如果南方各省市，建立有预警机制，建立统一的紧急情况预警系统，就可以在最短时间内获得预警信息，就能够赢得宝贵的预防时间，大部分的损失完全可以避免。

（三）应急预案建设缺位

应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。我国目前共有一个国家总体应急预案，18个国家专项应急预案，包括五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案、九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案、四件公共卫生类突发公共事件专项应急预案；57个国务院各部门应急预案；31个地方政府应急预案，共计107个应急预案。然而，据我们对31个省（自治区、直辖市）政府专门气象灾害应急预案情况统计，我国31个省（自治区、直辖市），只有12个省级政府备有专门气象灾害应急预案，19个省级政府都没有建立专门的突发气象灾害应急预案，气象灾害应急的内容包含在了自然灾害应急预案或突发性公共事件应急预案中。详情见表2。

中国社会科学院研究员莫纪宏指出，在当前国家部门分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没有部门牵头，就没有真正部门来主管此事。2008年冰雪灾害“反映我们的决策不够科学，认识不够深刻，预测不够准确”。

（四）缺乏应急管理的常设机构

现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，改革开放的力度不断加大，社会制度系统不断发生变迁，利益和权力在不同的主体之间进行着重新分配，导致各种不稳定的因素出现。公共危机的应急处理千变万化，没有一个高效的、统一的应急指挥中枢系统和强大的、多元化的应急救援队伍，很难战胜突如其来的危机。目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，全国性的公共危机应急系统也尚未形成。2008年，当冰雪灾害危机发生后，各省市才匆忙组建临时的救灾指挥部，这种指挥部不能保证应急管理工作的及时性和连续性，造成对冰雪灾害毫无认知、毫无研究、毫无准备、毫无防范，没有起到避免危机造成重大损失的作用。有的省市应急管理由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职能。因此，当务之急是组建常设性的危机管理机构。有了这种常设机构，危机爆发前的预防、预警和预控就有了主管机关，危机爆发时，就有了统一的、富有经验的指挥、协调机构，危机后就有了总结经验教训的责任机关。危机管理中的被动局面才能彻底扭转。

（五）灾害应急法律体系有待完善

近年来，我国先后颁布和实施了《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》、《军队抢险救灾条例》等与灾害管理相关的法律、法规30余部，在规范灾害管理活动和调整救灾行为方面发挥了重要作用。但是，这些法律法规在应对日趋复杂的灾害危机管理中仍显不足，主要表现在：缺少灾害应急管理基本法律的设置，如“救灾基本法”；法律规范之间的矛盾和冲突较多。部门和地方各自立法，导致应急法律体系内部大量冲突；许多法律法规的管理色彩较浓，可操作性不强；中央立法以行政法规和政府规章居多，基本上属于“其他行政规范性文件”的范畴，法律效力等级偏低；有关救灾法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大或不作为行政紧急权力留下法律上的漏洞；对公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。如果不提高法制化程度， 我国政府突发公共事件管理机构难以规范运作， 也难以在实际工作中凸显出自己的独特功能。

对我国政府应急管理的政策建议

针对2008年冰雪灾害中暴露的问题，笔者提出以下几点完善我国政府应急管理的建议：

（一）增强公共危机意识

要防止危机发生，各级政府和全社会都必须树立科学发展观，增强公共危机意识。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。这是我们党和政府在总结经验教训的基础上做出的正确论断。科学发展观的贯彻和落实，要求政府部门必须转变观念， 坚持以人为本、执政为民、行政服务的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点，树立危机意识和风险观念。树立危机和风险意识应当贯彻到政府公共管理的方方面面和各个环节中去，使其成为决策者和执行者的一个行动坐标， 从过去重视已发生灾害的应对，向预防、处置和善后全过程管理的转变，培养各级政府的危机意识，提高风险意识。政府应利用各种媒体和宣传手段，在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危机的群体进行有针对性的教育，开展演练和培训，让广大群众学会与各种灾害共存，学会危机状态下的自救、互救以及如何配合公救。要充分利用和开发社会上一切可供利用的公共危机防范资源，为应付突发危机事件提供服务。

（二）强化公共危机预警机制

预警机制的作用在于实时监测潜在的危机，对即将发生危机和已经发生的危机提出警报和提供相关信息。预警机制的建立和完善，对于政府快速、有效地回应突发事件，在一定程度上起关键性作用。针对经常发生的重大自然灾害事件， 政府应当建立一整套相应的预警机制：建立高效、快速、灵活的危机预警组织体系；科学设定有关灾害的风险级别和相应的应急预案；建立针对各种危机的灵敏、准确的信息监测系统和各系统之间的信息共享机制；运用先进的科学技术建立监测预测系统，收集分析各种信息，进行风险评估和预测；加强危机预警的理论研究，加快危机预测、预警设施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力。

（三）科学制定应急预案并加强专项预案建设

建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发公共事件的能力，是构建社会主义和谐社会的重要内容。各级政府应加快突发气象灾害应急预案建设，尽快形成我国气象灾害管理的预案体系，并以法定形式把各级政府的灾害研究预案加以确认，真正把灾害应急管理纳入规范化、制度化、法制化轨道。根据灾害的特点，划分不同灾害级别，建立以灾害预警信号等级为启动应急的标准，制定相应配套的预案和专项预案，使之互相协调、互相补充，形成体系。要使应急预案具有较强的科学性和可操作性，就必须做到：认真研究有关应急管理的先进理论，反复、深入地开展实证调查，把理论与实践有机结合，经过充分酝酿，制定出应急预案的草案；组织各方面专家，进行反复论证和修改；为应急预案的实施做好充分的准备；在实践中反复修改、不断完善。

（四）加速灾害监测现代化建设

监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。在所有自然灾害中， 气象及相关灾害是可以预报的， 这就为防御和减轻气象灾害提供了技术基础。各个地区、单位、部门要结合实际，因地制宜，建立监测本地区公共危机的预测预警网络，形成上下结合、分工协作、效能统一的公共危机监测体系。目前对强对流天气的预报，我国预报的时效还比较短，一般为几个小时。发达国家由于强对流天气监测系统的建设比较完善，时间也长，对强对流天气跟踪监测和快速反应能力较强，预报提前的时效明显高于我国。因此，需加快更新改造大气探测设备，提高监测密度，继续推进气象卫星探测和新一代多普勒天气雷达网建设，加快发展特种观测业务，提高气象灾害综合监测能力，建立跨部门、跨地区的气象灾害联合监测，在交通枢纽、重要高速公路等关键地区增加路面温度、积雪厚度等要素的观测以及路面结冰的监测，在南方冰冻天气易发地区增加电线积冰观测。发展定时、定点、定量，全程滚动修正的精细提前预报，为防灾减灾提供更加准确的监测和预警信息。随着科学技术的发展，特别是信息通信技术、空间卫星技术、天气预报技术的发展，我国的监测与预报水平将不断提升。

（五）建立危机决策和应急管理常设机构

随着危机事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及交通、通讯、消防、信息、医疗卫生救援到军事、能源等部门，几乎涵盖了所有的政府部门。国外许多国家都有危机决策和应急管理的常设机构。如美国联邦紧急事务管理局，在州、市、县设立了应急管理中心，担负着应对各种事关公共安全突发事件与灾害的重任。常设机构在处理突发事件方面经验较多，便于协调管理。我国应组建常设性的应急管理机构，在国务院和省、市、县应设立以最高行政首长或分管行政首长为首的危机决策指挥中心并建立应急管理的常设机构。这些机构平时总结应急管理经验教训，制定应急管理预案，制定和实施预防危机发生的各种措施。一旦危机爆发，这些机构立即成为应对危机的一元化指挥中心，负责指挥、协调各种应急管理机构。在应急管理方面，各省、自治区、直辖市应当实行资源共享。同时，还必须建立政府与社会应对危机的合作机制。在政府与政府之间、政府与社会之间，不能有应急管理的“脱节”和“盲区”。

（六）加强突发灾害应急管理相关法制建设

法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器。规范应急管理法律和法规，就是把政府行为和公民的权利义务，用法律的形式进行规范制约，依法建立起一套在紧急状态下一切主体责权利高度分明的责任体系，确保政府应急机构依据宪法、法律授予的职权和规定的程序，及时启动适用于该危机状态的治理规则。近年来，我国虽然已制定和颁布了一些应对灾害危机的法律和法规，但从总体上看尚不完整。为了使政府灾害管理法治化，应加快灾害管理的立法，把灾害管理纳入到国家一般管理体制之中，把“非常态”的灾害事件纳入到“常态”的管理之中。在已有法律、法规的基础上，加快《救灾法》、《气象灾害防御条例》等法律法规的立法进程，同时要加强对救灾立法工作的领导。根据我国的实际情况，推进政府应急机制法制化进程，还必须明确三个方面的权利与义务关系：要依法明确各级应急指挥组织的权利和责任；要依法明确各级政府职能部门的权利和责任；要依法明确各个社会组织和社会公众的权利和义务。只有这样，才能贯彻法制原则，使危机管理工作有法可依、有法必依，进一步提高政府依法实施应急管理的能力。

参考文献：

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7.张平.国务院关于抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作情况的报告，2008

作者简介：

左雄（1955－），男，四川省气象局副局长，高级工程师，北京大学MPA毕业。主要研究方向为公共管理、农业信息化等。

官昌贵（1979-），工作单位：四川省气象局科技发展处，西南财经大学MPA在读。