乡政村治权力关系行政化探源及调适

杨国良

摘要：乡政村治格局中，村自治组织存在着“附属行政化”的权力运行模式。乡村权力关系的行政化，其原因既有乡村干部主观上的认识偏颇，也有客观上的经济政治状况的制约，还有体制内和体制外因素的影响等。和谐乡村行政关系的构建必须寻求民主合作化的权力运作模式，实现国家与社会的良性互动，更好地推动农村现代化建设和民主政治建设。

关键词：附属行政化；民主合作；乡政村治；权力关系

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0063-04

按照我国有关法律法规，国家在乡镇建立基层政权，对乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会[1]。这样就形成了“乡政村治”。在我国，“乡政村治”是作为村民自治的现实表现和应然选择提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。

一、乡村关系行政化的主要表现

在村民自治推行较早的地区，乡村关系基本上比较协调，乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作，村委会能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作。乡（镇） 村之间已基本建立了一种比较平等的民主合作关系。在最近几年有近70%的乡村处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中，10%以上的乡村建立起新型的民主合作关系，大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系[2]。从实际情况看，村委会的附属行政化是目前乡村社会的基本特征之一。在这种权力运行模式下，乡镇政府与村民委员会之间更多的是上下级的行政领导关系，村民委员会在村级事务中缺乏一定的自主性，主要工作在于完成乡镇布置的任务，形成了行政化的权力运行机制，其表现主要有以下几个方面：

（一） 乡政对村委会的人事干预

《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。也正因为如此，为了达到支配村委会以便开展工作的目的，一些乡政总是力图通过种种手段干预选举，在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响村民选举，想方设法使他们认可的候选人当选。如果还不能达到目的，就对村民选举的结果提出质疑，甚至直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。乡镇政府干预影响村委会选举是一种相对普遍的现象，有关研究资料和调查显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接影响中完成的，以此保证乡镇大量的基层工作得以消解和完成。

（二） 乡政对村委会的财务监控

乡镇政府作为本乡镇事务的管理者，可以通过不同方式对村级财务进行监督和控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控。二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控[3]。三是实行“村财乡管”，即指乡镇政府责令村里把所有的资金和账目都交到乡镇农经站管理，村里花钱办事，需要事先由村支部和村委会拿出预算，报乡镇农经站审批。一些地方乡镇政府以清理整顿村级财务，加强村级财务监督管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”，并逐步使其合法化和制度化，加强对村级财务管理的影响力，最终达到间接支配村委会的目的。“村财乡管”弱化了乡镇与村的新型指导关系，加强了传统的领导关系，不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风，强化了村治附属行政化的色彩。

（三） 乡政通过派出机构指导村委会

许多乡镇通过下派驻村干部，指导和监督村委会的工作。这种做法比较普遍，特别是在经济发展比较落后，人口比较少的地方。驻村干部也叫包村干部，他们是乡镇政府在村里面的代表，是乡镇与村的联系桥梁和纽带。驻村干部既要指导、监督和帮助村委会完成村务，又要督促村干部完成政务，同时还要在乡和村之间传递信息。驻村干部直接对乡镇负责，由乡镇党委与政府的领导干部共同组成。包村干部每月都要到村上去了解情况，甚至要在村上住几天，因此与村干部之间建立了良好的私人关系。深厚的交情和良好的私人关系使得工作好开展，而且包村干部在乡镇对村干部进行考核和各村向乡镇争取经济等方面的资源时都会起着重要的作用。这一切，加强了乡镇政府对村委会的影响力和控制力。

（四） 乡政通过村级党组织强化对村委会的影响力

这是一种间接的但又是非常有效的手段。在目前的基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。乡镇党委（乡镇长一般任乡党委副书记或者是党政一肩挑） 通过对村党支部的有效领导，来间接地领导而不仅仅是指导村委会。村支部要接受乡镇党委的领导，而乡镇长本身又是党委副书记或是党委书记兼任，村支部也要接受乡镇政府的领导。因此，村支部实际上是要接受整个乡镇组织的领导。而乡镇政府与村党支部的关系则是乡级组织与村级组织的最重要的联结纽带。乡镇政府通过影响和提出村党支部的人选，特别是村党支部书记的人选来对村级组织进行领导。这样村党支部书记及其他成员对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。由此，乡镇政府加强了对村委会的领导和控制。

（五） 乡政通过目标管理等措施决定村委会的工作内容

乡镇政府为了完成经济社会发展与村民税费征缴等任务将承包责任制的方式引入行政管理领域，实行“目标责任制”。乡镇政府与各村签订“目标责任书”并采取一系列的手段来保证目标责任的落实。目标责任的考核是贯彻目标责任制的重要程序。乡镇依据目标责任书逐项进行考核，通过对各村完成任务的情况进行打分、划等级等方法把各村分类。然后，乡镇要对村干部给予相应的经济上的、精神上的、政治上的奖惩。对于工作成绩突出的，村干部会获得一定的奖金、奖状、荣誉称号，甚至被选招为乡镇干部，对于任务完成得不好的，乡镇政府就会通过一定的程序调整或免去其村干部的职务。这样，通过目标责任的签订、落实和兑现等程序，乡镇政府加强了对村干部的监督和控制。

（六） 乡政利用治理资源对村委会进行调控

随着基层民主建设的逐步推进与深化，村委会的自主性日益增强，乡镇政府依靠行政化或准行政化的措施都很难有效地调控村委会或者调控的成本很高。