试论地方特色公立高校法人治理结构的构建

王绽蕊

法人治理结构是现代高等教育制度的核心。所谓法人治理结构,是指高校作为一个法人实体,其各个利益相关群体之间的决策权配置模式。其中,高校与外部利益相关者之间的决策权配置模式为高校的外部治理结构,高校内部各个权力主体之间的决策权配置模式为高校的内部治理结构。一所高校的外部利益相关者主要包括公共权力机构(政府、立法机构、法院等)、中介组织或团体、社会有关人士,内部利益相关者主要由决策、执行和监督机构(党委及其常委会、校长办公会议、学术委员会、教职工代表大会等)、党委书记、校长、教师、行政管理人员、学生等组成。所有有权参与高校决策的内外部利益相关者都可以称之为"治理主体"。了解高校的治理结构,一方面需要了解谁(公共机构、私人机构或个人)是它们的利益相关者,另一方面需要了解他们在有关的高校事务上有没有或者有多大的决策权,即在多大程度上是一个治理主体。

北京市属普通高校是我国高等教育体系的重要组成部分,其法人治理结构和中央所属院校以及其他地方高校具有共性:在外部治理结构方面,政府单边治理权力仍然过于强大,学校办学自主权依旧较小,缺乏社会参与高校治理的途径和机制;在内部治理结构方面,普遍缺乏法人治理总纲——章程,相关治理主体(党委、党委书记、校长、校长办公会议、学生委员会、教职工代表大会、教师、学生、行政管理人员等)之间,尤其是个人权力和集体权力之间的的权责边界不够清晰,学术委员会的职能范围较窄,对现行治理主体的监督机制职能较弱。与此同时,它也具有一定的地方特征。随着市场机制的渗透和高等教育内外部环境的变化,对这些高校的现行治理结构进行改革和重建的现实条件日渐成熟。在这一过程中,既要正视我国公立普通高校法人治理结构共性问题的存在,也应关注其地方特征。

一、北京市属普通高校法人治理结构的地方特征

与中央所属院校相比,地方高校外部管理层级更多,受政府直接管理影响和制约更为严重,与市场联系更为直接,社会、家长、学生以及用人单位的评价对其决策的影响日趋增强。由于地处首都,北京市属普通高校相比其他地方的高校来说,其法人治理结构尤具特色。

1. 政治和政党权力的统帅地位更加突出

高校是青年学生聚集的地方。青年学生思维活跃,接受新事物的能力强,充满激情和理想,同时也容易草率和冲动。在保持社会稳定的政策思路下,青年学生的思想动向和行为举动受到密切关注。北京是国家首都,北京的稳定在很大程度上就是国家大局的稳定。北京地区的高校要有很高的政治敏感度,要对师生的政治思想动向给予更多的关注,就必须依靠政治和政党权力的作用。因此,政治和政党权力在北京市属高校法人治理结构的地位相对突出,这在高校外部主要是市委、教育工委的权力,在内部则主要是党委书记领导下的党委的权力。

2. 两级政府的近距离管理

如果说中央所属院校只有一个“婆婆”——国家教育主管部门(教育部),那么地方高校就至少有两个“婆婆”,它们必须接受国家和省级政府教育主管部门的“两级管理”。更多的管理层级意味着更多的行政约束与政策干预,也意味着更少的办学自主权。对北京市属高校来说,国家教育行政主管部门——教育部近在咫尺,市一级教育主管部门也相隔不远。两级教育主管部门的政策、行政命令等都会在第一时间传达到这些学校。这种情况有利有弊:利的方面便于高校与政府部门之间的沟通与协调,弊的方面即所受到的政府科层管理的制约和影响也更直接、更密集。

3. “富政府”、强支持、强干预

北京是我国经济较为发达的地区,政府财政实力较为强大,除保障高校常规的公用经费和事业费支出之外,从方方面面对高校的财政支持项目也很多。财权就是发言权和决策权。政府对高校的管理在很大程度上是通过财政手段实施的。尤其是当财政支持与学校的荣誉直接相关时(如教育教学成果、精品课程评比等),政府财政支持在很大程度上发挥着指挥棒的作用。相应地,高校在学术事务的决策上受政府影响也很大。

4. 内部法人治理结构模式更为多样化

在各种因素的影响下,高校形成了多样化的内部法人治理结构。例如,北京联合大学的前身是多个具有独立法人地位的学院(大学分校),现在部分学院仍然保留着独立法人地位,从而形成了一种独特的多法人治理结构。北京工业大学由市政府领导直接出任学校领导,以表明政府对它的重视。

5. 建校时间短,学术传统较为薄弱

北京市属高校都是新中国成立以后成立的。其中首都师范大学建校历史最长,但也只有55年。北京市唯——所“211工程”高校——北京工业大学建于1960年,建校历史不足50年。北京联合大学建于1985年,从其前身始建的1978年算起,也只有31年的历史。如果说像北京大学这样的建校历史较长的大学在某种程度上秉承了西方大学学术自由、大学自治的传统,那么这些北京市属的、相对年轻的高校则在很大程度上秉承了前苏联模式的精髓,即行政权力较为强势、学术传统较为薄弱。

6. 利益相关者参与不足

北京市属普通高校多为教学型或教学研究型大学,在专业设置、人才培养等方面受市场变化的直接影响较大。但是,市场对高校治理的影响还不够制度化,企业对高校决策的参与还不够全面和深入,学生和家长的发言权还缺乏实现途径。

二、构建原则

1. 学术至上原则

高校是学术组织,其根本使命和目标是人才培养和知识创新。对于管理层级较多、学术传统薄弱的地方高校来说,尤其应该强调学术至上原则。治理结构设计归根结底是为了提高决策效率,以便更好地完成上述使命,而不是将有限的资源浪费在学术之外的事情上。在治理结构改革过程中,无论政治和政党权力、行政权力、学术权力、学生权力等如何配置,都不能凌驾于学术(而不是学术人员)之上谈权力配置。学术至上(不是学术人员至上)应该是我国地方公立普通高校法人治理结构改革的首要原则。

2. 效率原则

不少人认为权力制衡是构建高校法人治理结构的关键原则,认为在大学内部治理方面,最关键的是“制衡”,即大学的领导机构、执行机构和监督机构应相互制约,达到平衡运行,这种表述不够准确。“制衡”有“掣肘”之义,而“掣肘”本身有可能导致交易成本增加,治理效率降低。各治理主体之间相互掣肘并非改革所追求的真正目标。降低各治理主体之间的交易成本,提高治理效率,使各治理主体共同为实现高校整体和长远利益作出最大努力,才是高校法人治理结构改革真正追求的目标。为此,在改革中应坚持效率原则而不应强调权力制衡。如果说学术传统较好的高校仅凭其学术传统就可以达到较高效率的治理,因而无须过多强调治理结构中的效率原则;对于学术传统较为薄弱的地方高校来说,则必须重视治理结构设计的效率原则。

3. 参与原则

处于市场经济体制下的现代高校是一种利益相关者组织。北京是文化之都,北京市属高校的各利益相关者权利意识较强,他们不缺乏参与高校决策的愿望和能力,而是缺乏参与的渠道。从提高决策合理性的角度来看,也有吸收各方利益相关者参与高校决策的必要。忽视任何一方声音的决策都可能导致不和谐的治理状态。在坚持参与原则的基础上才能进一步讨论参与权的合理配置问题。

4. 清晰性原则

这里是指各治理主体之间的权责边界应该十分清晰,不应该重叠交叉。清晰的治理结构是提高治理效率的基础和关键。为此,有必要改革治理主体之间权责重叠交叉的现状,对各治理主体的权力和责任进行清晰的划分。这要求我们对各治理主体的治理能力和利益诉求进行认真分析,一方面坚持谁最有能力治理好高校就赋予谁治理权力,凡是别人能做好的事情,自己就不再参与;另一方面,谁能将高校的整体和长远发展放在首位就赋予谁治理权力,凡是有可能将自己的私人或小团体利益凌驾于高校利益之上者不宜享有治理高校的权威。

5. 初始路径切入原则

我国高校法人治理结构改革面临的一个难题就是路径依赖。这一方面是因为现行《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)已经对公立高校法人治理结构作出了规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”党委对高校工作负有领导责任,校长全面负责学校的行政管理工作,学术委员会对学术事项决策具有审议权,教职工代表大会参与民主管理与监督。要依法治校,在现行《高等教育法》修订之前不能违反其规定。另一方面,在人们的思想观念之中,虽然对原有治理结构模式有诸多批评,但对接受新的治理结构模式怀有更多疑虑。因此,改革方案的设计应该实事求是,不可过于理想化,对现有治理模式不可全盘抛弃。最好的办法是对其进行修补,强化其功能,提高其效率。

三、构建策略

在上述原则的指导下,改革最好分为“三步走”。第一步,完善治理组织和治理机制建设;第二步,制定和完善法人章程;第三步,培育适合高校这类学术组织的治理文化,逐渐摒弃不适合学术组织的治理文化。改革法人治理结构应以完善法人治理组织建设为切入点,在此基础上由各高校研究制定或完善自己的法人章程,作为本校治理的法定依据。文化既可以是制度变革的前提,也可以是制度变革的结果。鉴于制度变革总比文化变革来得容易些,所以以自上而下的治理制度设计变革带动治理文化变革,在我国是比较可行的改革路径。

至于高校法人治理组织和机制建设,可以从如下方面进行改革:

1.在外部治理方面

进一步放松政府对高校的直接管理,变直接管理者为财政支持者和信息提供者。在对高校的财政支持上尝试实行大额趸付制。取消或减少各类由政府举办的学术评比活动。改革目前政府以行政指令为主的治理机制,重视立法、审计等治理机制的综合功能。建立市属高校办学信息共享平台,为高校之间的相互学习与交流提供条件。

成立北京市属高校管理和协调委员会,作为社会参与高校治理的一个机构。该委员会在性质上应属于中介组织,成员以关心教育的社会人士、高校退休和在任领导为主体,任期3年~5年,致力于对各地方高校财政、生源等资源进行协调配置,对学科建设、学校布局等进行协调管理。与此同时,还要注重培育以提高各高等教育治理主体自律性和提高高校治理能力为宗旨的中介组织,如市属高校校长协会等。

通过立法确定高校党委集体和个人之间的权力界限,以及相应的对于党委决策的个人问责机制。强调会议记录作为划分个人和集体决策责任的法律依据作用,明确个人错误决策的法律或经济责任,以及免责条件和范围。

2.在内部治理方面

第一,改组党委组织结构,调整和扩大党委职能,进一步理顺党委与校长之间的关系。建议将党委的领导职能具体化为:一是选聘校长。赋予学校党委选聘校长的权力。在具体的选聘机制上,建议以党委为主,设立校长选聘委员会,吸纳一定比例的教师和学生成员参与。二是监督和考核校长。由党委对校长的履职情况进行监督和考核,并据此决定校长的任免。三是否决权。鉴于校长是学校的法定代表人,因此对于学校的人事、财务、学生管理、基本建设等各项事务,应由校长领导的管理团队进行最终决策,由此才能负起决策责任。党委可对校长的决策进行评议,并享有否决权。四是战略规划和管理权。对学校的长远和整体发展负有最终责任。

第二,成立董事会作为党委和校长的决策参考机构。吸收政府官员、社会上关心高校发展的人士、学生家长以及一定比例的师生参与董事会,使高校更好地对社会需求作出反应。赋予董事会在高校人事、教学科研、财政管理等各项事务上的建议权。

第三,扩大学术委员会的职能范围,尤其是制定学校招生、课程、研究等学术政策方面的决策权。

第四,建立和完善高校信息公开制度,扩大信息公开范围,以此实现对高校决策和管理的监督。可先向校内全体教职工公开学校决策和管理信息为试点,逐步向公众公开过渡。

本论文是北京市哲学社会科学“十一五”规划项目“北京市属普通高校法人治理结构现状与改革研究”的研究成果。

(作者单位:北京工业大学高等教育研究所)

[责任编辑:蔡桂兰]