有关完善我国个人所得税的一些思考

师俊国

摘要:随着我国社会经济的发展和对外开放程度的提高以及人民生活水平的蒸蒸日上,必须大力推进立足于我国国情的个人所得税改革。在改革中,我们必须综合考虑社会效应和经济效应,既充分发挥个人所得税增加财政收入、调节个人收入分配的作用,又妥善处理好公平与效率等社会问题的关系,通过选择分类与综合相结合的税制模式,在兼顾税制的公平、效率和操作上的可行性的基础上,建立适合我国国情的分类与综合相结合的个人所得税课税模式。

关键词:税制设计;征管条件;定额扣除法;公平与效率;财税体制改革

个人所得税是世界上最复杂的税种之一,在组织财政收入、调节收入分配方面发挥了巨大作用,它已成为世界上大多数国家尤其是发达国家税制结构中最为重要的税种,2008年我国个人所得税对财政的贡献也到达了3722.19亿元,同比增长16.8%,然而个人所得税具有很强的政策性,也要求具备较高的征管和配套条件。在我国人口众多、城乡收入差异大、地区发展不平衡的情况下,想要全面修订个人所得税法,使改革一步到位是很难做到的。而且从世界发达国家个人所得税制度建设情况看,都经历了一个不断改革和完善的过程,特别是在现代个人所得税制中,对相关征管条件和配套措施要求很高,其中包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据计算机处理等。

一、个人所得税制的发展与现状

我国从1980年起开征个人所得税,至今已有30年了,这30年我国经济结构经历了多次重大的变革,居民收入无论是绝对数值还是相对差距都发生了迅猛的变化,其制度设计、征管手段等基本上是与我国不同时期的特殊国情相吻合的,个人所得税的发展也离不开具体的国情,我国现行所得税法自1994年起施行以来,收入逐年增长,到2001年已经发展为我国工商税制中第四大税种,2008年已经达到了3722.19亿元,其在组织财政收入、调节个人收入分配方面的职能日益突出。尤其是1993年税制改革以来,我国个人所得税收入呈快速增长之势,收入从1993年的46.82亿元增加到2000年的660亿元,7年间增长14.1倍,平均每年增长46%,远远高于同期我国国民经济及财政收入的增长速度。但是,应该注意到个人所得税在我国税制中属于一个小税种,2008年占全国税收收入的比重仅为6.87%,而西方国家这一比重高达40%以上,其个人所得税在调节社会收入分配中发挥了强大的作用,我国在这方面还有较大的差距,并且随着社会经济形势的发展,个人所得税制度也逐步暴露出一些问题。

二、个人所得税制设计的缺陷

第一,在征收模式上的不公平,我国个人所得税采用的是分类所得税征收模式,即对纳税人的不同应税项目分别按规定税率计算征税。这种征收模式,虽然能够提高个人所得税的征收效率,并且能对纳税人的不同应税项目分别进行源泉扣缴,但是难以掌握纳税人的总体收入水平和负担能力,会使那些可以多渠道取得收入、应纳税所得额较大但分属若干应税项目的纳税人税负相对较轻,而使那些收入渠道单一、应纳税所得额较小的纳税人税负相对较重,难以真正实现税负公平。如一人工资2600元每月,另一人则每月有1600元工资再加1000元的劳务报酬,前者需要纳税,而后者则无需纳税。这迫使纳税人将收入化整为零,或偷税漏税以减轻负担,寻求公平。

第二,在征税范围方面的不公平,我国现行个人所得税制规定:对非独立劳动所得(工资、薪金)按5%-45%的九级超额累进税率征税;对独立劳动所得(劳务报酬)按20%的比例税率征税,对一次收入畸高的可以实现加成征收;对经营所得(生产、经营所得和承包、承租经营所得)按5%-35%的五级超额累进税率征税;对资本所得金所得及其他证券交易所得和保险业带有投资、分红性质的险种的投资分红所得不征税,而对于农民或工薪阶层几分几毛的利息所得却要征税。这样,资本所得的连续性和稳定性大于劳动所得,付出的代价小于劳动所得,与必要生活费用的相关程度低于劳动所得。现行个人所得税制这样的规定有违税收的纵向公平。

第三,我国现行个人所得税税率及税收负担的设计也存在着不尽合理之处,主要表现在三个方面:一是对工资薪金所得采用九级超额累进税率,税率级次过多,最高边际税率达45%,在这种高边际税率、多档次的累进税率结构中某些级次的税率形同虚设,并无实际意义,而且这与当前国际上简化税率结构、降低税收负担的所得税改革趋势是不相适应的;二是对属于勤劳所得性质的劳务报酬所得与属于非勤劳所得性质的财产租赁所得、偶然所得等采用相同的税率20%,未区别对待,有悖我国的社会主义分配政策。三是个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用五级超额累进税率,与其他各项应税所得适用的税率又不相同,这不仅增加了征管操作的复杂性,而且更有违税收公平原则。

现今为了适应市场经济发展的要求必须对我国的个人所得税制进行改革,我们应采取分项与综合个人所得税制,大胆创新,以家庭为计税单位、重新界定征税范围、改进征管手段等政策措施,以使我国个人所得税制更加完善。

三、对个人所得税制改革的目标进行合理定位

(一)正确处理公平与效率的关系

根据中国的具体国情,构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系,既是建立健全社会主义市场经济体制的一项重要内容,也是贯彻落实科学发展观、建设和谐社会的题中应有之义。在收入分配领域,个人所得税作为调节社会财富分配、缩小个人收入差距的“稳定器”,始终受到人们的高度关注。最近,党中央从构建社会主义和谐社会的需要出发,强调要更加注重社会公平,加大调节收入分配的力度,并提出“调高、扩中、提低”的收入分配改革目标。

(二)合理协调个人所得税的两大功能

个人所得税具有两个功能:一是筹集财政收入的功能,二是调节收入分配的功能。这两种功能相互影响、相互依赖。当个人所得税日益成为一个重要的税种、筹集的收入越来越多时,其调节收入分配的功能也会日益增强,但在筹集收入和调节收入分配之间,不同时期应有所侧重。目前,在保持个人所得税收入不断增长的情况下,应该强化其调节收入分配的功能,以缩小收入差距,促进社会收入分配公平。

(三)处理好规则公平与结果公平的关系

收入分配公平包括两个层次的涵义:一是规则公平,二是结果公平。个人所得税应围绕这两个方面进行改革,前者要求对个人所得税制本身进行改革,后者强调个人收入份额均等化。个人所得税制的公平应该以构建规则为主,并力求在此基础上实现结果公平。

四、个人所得税制的完善

完善个人所得税制的目标是将分项个人所得税制改为分项与综合个人所得税制,并相应在征税范围、税率、扣除项目、税收减负等方面进行系统改造。因为这种税制将个人所得税的税基大大扩展了,包括各种形式的收益,不论是劳动所得还是资本或偶然所得,不论是现金所得还是实物所得,也不论是应计所得还是已实现所得,都要包括在应课税所得之中。综合所得税制最重要的特征就是符合量能负担的原则。

第一,根据个人所得税的三种模式及我国经济社会的发展水平和税收征管的实际状况,将现行的分项征收模式改为分项与综合相结合的混合税制。在这种模式下,可将工资薪金所得、个体工商户生产经营所得等经常发生的、主要的收入列入综合征收项目,将其他收入列入分类征收项目。

第二,针对个人收入多元化和税基扩大的趋势,应该扩大征税范围。针对现有税制对应税所得的正列举方式的缺陷,可考虑采用反列举方式,即在明确免税项目后,其余收入、福利、实物分配等均应纳入征税范围。同时为了处理好收入分配公平与效率的关系,根据我国实际情况,可考虑将养老金及保险金等社会保障收入项目纳入征税范围。

第三,对于费用扣除标准的调整,应改变现有固定费用扣除方法。扣除的项目应包括纳税人为获得相应收入而发生的费用、抚养配偶及其子女的基本生活费用和一些需要特别扣除的费用。

第四,关于税率的调整,对于分项征收的项目,可采用比例税率,并可对一些高收入者采用加成征收;对于综合征收的项目,可采用超额累进税率,以达到有效调节收入的目的。但是,应该减少税率的级次,拉大税率的级距,以简化税制,达到照顾低收入者、调节高收入者的目的。

第五,进行财税体制改革,适时把个人所得税纳入中央税体系。在西方发达国家,个人所得税一般是中央政府税收收入的主要来源,把个人所得税逐步纳入中央税体系,符合税制演变的总体趋势。这样做既有利于加强中央政府对经济的宏观调控能力,又有利于有效地遏制偷漏税行为的发生,可以更好地调节个人收入分配,发挥个人所得税在国民经济中的调节作用。同时应注意到个人所得税目前是地方税的重要来源,将其纳入中央税应分步骤、分阶段进行,要考虑对地方政府收入的影响。可先把个人所得税列为中央、地方共享税,并逐步提高中央分享收入的比重。个人所得税收入应主要用于机关事业单位的工资发放及地方的转移支付。

总之,随着我国社会经济的发展和对外开放程度的提高以及人民生活水平的蒸蒸日上,必须大力推进立足于我国国情的个人所得税改革。在改革中,我们必须综合考虑社会效应和经济效应,既充分发挥个人所得税增加财政收入、调节个人收入分配的作用,又妥善处理好公平与效率等社会问题的关系,通过选择分类与综合相结合的税制模式,在兼顾税制的公平、效率和操作上的可行性的基础上,建立适合我国国情的分类与综合相结合的个人所得税课税模式。

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(作者单位:河南大学经济学院)