德国公共部门改革研究

李宜强

摘要:新公共管理理论的主要思想是应当按照管理企业的标准去管理公共部门和官僚体系。它主张剔除公共部门中的次要的、多余的部门,使得政府能将主要精力放在主要业务当中。与此同时,运用企业管理的办法来提高工作效率和减少成本。受企业管理的影响,公共部门服务的对象不再被称为用户,而是顾客。

关键词:德国;新公共管理理论;公共部门

中图分类号:D523文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0210-02

1.(policy-analysis)“政策分析”或“政策网络分析”(policy-network analysis)的争论。它们主要是围绕着地方政府应扮演的角色、以及地方政府与中央政府的关系而展开[1]。

2.围绕着“统治”(gouvernance)和“统治或政府”(gouvernance versus gouvernement)的争论。它们关注的重点主要是政府的管理方式,也就是说,政府如何从过去高度集权化和等级化的巨大官僚机构解放出来,逐渐过渡成为在管理公共事务中更为注重充当社会不同阶层和不同力量的调解员。

3.主要是关注于公共改革中的实践与操作的。有几种可以让普通公民更多的参与到地方政府管理事务中的方法。这些实践方法实际上源于“公共参与”理论和“社会资本”理论。

在德国城镇化进程当中,国家一直采取一种让公民积极参与建设的办法。如在规划设计一些大型项目之前。组织群众参与项目的构思。广泛听取群众意见,并且采取一些调节或妥协的方法,使要开工建设的项目受到较小的阻碍,最大的减少社会矛盾。

在社会领域,在外来移民或中下层民众较集中的地区,组织居民采取互助的方法,目的是使得这些处在社会边缘的群众能最大限度渗透到主流社会中来。

在地方民主领域,也有让公民积极参与地方管理事务的政策和让地方决策更为透明的传统。

4.以提高公共部门效率的理论:新公共管理理论(New Public management)。这是一种较新的政府管理理论。它更注重管理绩效和管理效率,更注重市场的力量,更注重管理的弹性而不是僵化,更注重公共部门运行于其中的相关的政治环境,更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等。另外一种理论要求国家更加注重政府与个人的关系。国家应该保障公民在社会生活中的权利和义务能得到最大的体现。

近年来,德国国家的公共金融状况令人担忧。特别是自2003年以来,德国中央政府的财政赤字已经连续几年突破了欧盟所规定的3%的警戒线。为此,欧洲央行还对德国政府提出了惩罚的警告。德国中央政府的财政状况不佳,而其地方政府财政,特别是市镇一级的财政状况更为糟糕。德国全国市镇财政的亏空从1992年的20亿欧元竟然扩大到2003年的140亿欧元,这一情况在这几年中更为严重。与德国公共部门相反,德国私有部门却十分的富裕。德国企业通过减员增效,它们的利润和竞争力一直在不断提高,所以企业主和高级经理阶层则越来越富裕。与此同时,由于失业人口增多,地方政府用于救助失业者的专项基金日见增加。如,在2004年1 522.5亿欧元的全国城镇支出中,就有317.5亿欧元是用于社会救济领域的,而在2002年这一数字仅为290亿欧元。德国企业的大规模裁员也造成了地方税收的减少和公共投资的减弱。如在2002年,德国全国的公共投资是236亿欧元,而到了2004年则降为221欧元[2]。

从以上数据我们可以看出,德国市镇一级的金融状况潜藏着危机。这一危机实际上是德国失业人口增加所造成:失业人口增多造成了个人所得税的减少,与此同时,由于失业人数多,用于公共福利的投资也因此增加,而公共投资的资金也就减少了。目前,很多德国市镇处于入不敷出的尴尬境地。很多市镇为了应付当前的危机,只有大规模举债。而根据德国法律,如果地方政府的债务达到规定的百分比之后,将冻结地方政府的主要开支,当然,除了部分紧急开支之外。

1.新公共管理理论。新公共管理理论的主要观点主要概括如下:(1)公共部门应当仿照企业生产产品的过程来安排自己的组织。(2)公共部门的工作结果应当是可以用数值来测算的,应当是可以控制的。(3)公共部门提供的服务,应如同企业生产出来的产品一样,其质量、后续服务等等都是应当受到管理和计算的。(4)应当精简官僚体系。提高政府机构办事效率,减少财政支出,减轻纳税人负担。(5)国家应当重视它所需要的固定资产价格和它所提供服务所需要的成本。

为了达到上述目的,其操作的手段有:(1)应检查存在于公共部门中的某项业务是否合理。如果其无足轻重,可以考虑将其剥离。应当检查公共部门提供的服务的质量和数量是否达到了规定的要求。应当检查某些公共产品的供应商是否有资质。(2)要适当的引入竞争机制。公共部门不应当垄断某项业务。如,幼儿园的开办。应当引入竞争机制让社会中的其他成员参与其中。(3)公共部门提供服务的对象不是“顾客”而是“公民”。将私有部门的销售手段运用于公共部门,是一大创新。既然运用私有部门的营销手段来提供服务,公共部门则应当注重于向顾客提供更加个性化、人性化的服务。(4)将公共部门的部分业务承包给其他社会力量。不仅可以使公共部门减轻包袱,降低成本。还可以通过私有部门的管理,使得这些业务的数量、质量得到提高。(5)将政治和管理分离。通过选举产生的政治阶层与技术管理阶层的划分应当泾渭分明。在一系列的改革当中,政治阶层只需要专注于制定大的路线方针,而将具体的执行与操作下放给技术管理阶层。(6)合同的运用与发展。通过合同的方式把公共服务交给私有部门。通过法律的形式来确定双方的责任和义务。(7)建立更有弹性的工资和工作条件。官僚机构越是倾向于独立和自治,公务员的收入和工作条件的弹性就越大[3]。

新公共管理理论已经在德国公共部门运用了约十年。德国公共部门已经开始改变其传统的会计制度。原有的公共会计制度被淘汰,取而代之的是新的会计体制;建立财会预算制度;按照组织目标安排部门工作;按照预算建立不同部门和等级关系。所有的这一切新举措都只有一个目的,即以尽可能小的成本来创造尽可能高的效率。

前文曾提到过的德国市镇金融危机,已经造成了大量的公共部门的运行困难甚至关门停业。如,游泳池关闭、幼儿园和小学校舍年久失修等等。所有这一切都需要运用新的公共管理理论重新调整和改革。

2.“积极活动国家”概念。(1)该概念更加强调个人在国家社会中的作用。“积极”这个词,对于个人以为着要尽量发挥自己的长处和能力以求在社会中得到生存与发展。实际上,这就将个人的命运与个人的事业的成功与否紧密联系起来了。对于个人而言,事业的成功就会获得奖励,如更多的收入、荣誉与地位等等。反之,如果失败,就会受到惩罚,如破产、欠债等等。在当前全球各国公共财力有限和更加注重市场这只“无形的手”的大背景下,该理论认为,由于人是“经济人”,其本能就是趋利避害,所以,以个人的努力为基础,以“成功—奖励”和“失败—惩罚”为原则,就能最大限度地调动一个国家的人力资源,从而对国家的发展形成强大的发展力。(2)对于国家而言,所需要做的,就是要加强“公民社会”的建设。国家应加大培育国内各种非政府组织的力度。通过非政府组织来弥补一些因市场和政府同时都失灵后的不良后果。如,救济在市场竞争中失败的人群和弱势群体等等。

首先,缩减失业者领取失业金的月份总数。过去,年纪较大的失业者可以持续领取36个月的失业金。现在,除了特殊情况下,一般只可以领取几个月的失业金。其次,过去社会救济金是由市镇一级政府负责发放的。而如今则是由联邦劳动机构来组织发放。并且其运作方式也是按照“客户—服务提供者”这种新的模式。按照改革后的“积极与寻求”原则,所有的顾客,也就是失业金救助者在领取失业金期间,必须积极寻求工作。如果在此期间出现懈怠情况,将会受到“惩罚”,即失业救济金的停止发放。

3.社会城市。申请“社会城市”基金的程序主要为:首先,通过书面材料介绍候选城市的情况。如果材料获得中央政府的批准,该城市所在的省份必须在资金、人力等方面大力支持该城市的社区建设。其次,吸收社会力量参与社区建设。政府鼓励当地的各种非政府组织、企业、公民个人参与社区的建设。我们可以看到,“社会城市”项目一反过去政府内部决定、内部管理的运作方式,采取了开放包容的姿态,通过吸收各种社会力量和争取省区政府的支持体现了项目民主管理、公平透明的原则。特别是公民参与项目建设,这是候选城市通过中央政府审批的重要一条[4]。

首先,在这几年德国公共部门的大规模改革,是根据各种不同学说和流派而进行的。这些不同的理论当中,除了“新公共管理理论”与“积极活动国家”两者之间有较大联系之外,其它的理论观点共同点很少,甚至是互相矛盾的情况。如,在社会政策方面的改革与“社会城市”。在这里社会城市所要求民众的广泛的参与与合作,运作得更加透明,这就与社会改革所要求的高效率和严格控制成本的原则形成的冲突。

其次,改革也是需要成本。在当前德国市镇政府出现严重财政亏空的背景下,无论哪个理论,哪个改革,其启动和运行都需要一定的资金投入。而另外一方面由于财政亏空政府财政部门又紧紧捂住其口袋,这又给以减轻政府负担为目的的新改革增加的新阻力。

最后,由于德国目前的失业率人高居不下,在2004年的失业人员总数超过了百分之十,高失业率所带来的不仅仅是劳动政策方面的问题,它也促及了其他公共部门。工作机会减少使得购买力下降最终导致经济增长乏力。在政府财政税收方面,由于个人的所得税减少,而失业救济金增加又加剧了国库的亏空。这些问题是十分令人担忧的。

公共领域的改革是十分必要的。改革也是大势所趋。但是如何将各种不同方面的改革联系、配套起来,减少相互间的矛盾与摩擦,这不仅仅是德国公共部门所需要面对的问题,也是我国公共部门决策者需要面对的一个问题。