绵阳市公共服务市场化模式探析

陈　杰

摘要:自20世纪70年代以来,在西方发达国家掀起的公共服务市场化改革浪潮,对世界各国传统公共服务垄断供给模式产生了巨大冲击。绵阳市作为四川省行政改革较早的城市,在公共服务的数量和质量上还存在较大差距。在分析绵阳市公共服务市场化背景的基础上,结合西方发达国家公共服务市场化模式的成功经验,积极探索了绵阳市实施合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、凭单制等五种市场化方式的措施、操作流程和注意事项。

关键词:绵阳市;公共服务;市场化模式

中图分类号:F293文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0121-03

20世纪70年代以来,随着全球化、信息化和市场化的来临,西方发达国家广泛掀起行政改革的浪潮。在这场改革中,改革传统的公共服务垄断供给模式,实施公共服务市场化成为各国的普遍选择。纵观这场改革,公共服务市场化在有效改善和提升各国公共服务的同时,也对全世界形成了广泛而持续性地影响。就中国而言,借鉴西方发达国家公共服务市场化成功经验,对于探索适合中国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。

绵阳市是四川全省政府改革起步较早的城市之一。综观改革开放三十年,绵阳市国民经济呈现持续、快速、健康发展状态(图1),市政各项建设数质量也不断提高(表1)。

伴随经济的快速增长和市政建设速度的日益加快,绵阳市人口也不断增长,人们对公共服务的需求越来越大,对公共服务的质量要求也越来越高。但是,相对于成都和北京、上海等大城市来说,绵阳市公共服务在提供的数量和质量上还存在较大不足。

西方发达国家在推行公共服务市场化的过程中积累了许多可贵经验,总结起来,比较常用的公共服务市场化模式有以下五种:

1.合同外包,即合同出租,是指政府决定某种公共服务的数量和质量标准,将公共服务转包出去,由私营部门或非营利部门与政府签订提供公共服务的供给合同,而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务,并依据合同对承包商的活动进行监督和管理。合同外包的主要内容是政府将原先垄断的公共产品的供给权以合同的形式转让给政府部门以外的其他利益团体。在合同签订之前,公共服务的供给决策是一个政治过程,而合同签订之后,市场机制在公共服务的供给过程中起主导作用。公共服务实行合同外包,扩大了公共服务生产者的范围,各生产者为了在政府的招标活动中取得成功,不断降低成本,增强技术力量,提高生产效率,提高顾客满意度。

2.特许经营,是公共服务引入市场机制的一种重要形式。它是指按照有关法律、法规、规定,由政府授予企业在一定时间和范围内提供某项公共产品或服务并进行经营的权力,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款,回收投资并赚取利润,政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权力和义务,私营企业通常要向政府付费。政府特许方式特别适合于可收费物品的提供,诸如电力、天然气、自来水、污水处理、固体废弃物和有害物质处理、电信服务、港口、道路、桥梁以及公共汽车等,常被称作基础设施或是基础领域。

3.用者付费,是指家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和设施时,向政府部门交纳费用,其关键要素是付费取决于实际消费的服务量,不消费不付费,多消费多付费,公众消费政府提供的公共服务也要适量交费。用者付费的优势在:其一,在政府保障基本的公共服务的前提下,对其中一些公共服务实行用者付费,可以减少政府的支出或补贴,成为缓解政府财政压力的必要措施;其二,引入用者付费制,公共服务的生产者和提供者可以通过价格的波动来评估用户的支付意愿,从而组织生产,实现资源的有效配置,提高生产和供给效率。一般认为,付费制比较适用于那些可以由消费者自主选择的服务项目,如医疗卫生、社会物业及有线电视服务等。

4.内部市场,是在由公共部门提供并负责生产的公共服务领域,建立模拟市场,用明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力,并对其施加压力,使其不断提高效率、增强对用户的回应性,从而抑制公共部门效率低下等痼疾。内部市场的实现需要具备三个要素:一是要明确划分生产者和消费者;二是内部市场的主体在内部签订准合同和商业契约,并在此基础上运作;三是要求一定的付费制度和会计制度作为保障。一般说来,内部市场比较适用于交易费用高、行业外部效应强的那些地方公共服务类型,如地方电力、地方公立医院等。

5.凭单制。学术界对凭单的界定是:凭单就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券,有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务生产组织中“消费”他们手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接收的凭单,这就使得消费者凭借着手中的凭单,能够在不同生产者之间选择,并选择不同组别的服务。凭单制昭示了一种新的公共服务供给与消费机制:政府不是资助服务提供者,而是通过发放凭单直接资助特定消费者,由特定消费者持政府发放的凭单自主选择合乎资格的服务供给者进行消费,服务供给者提供服务后持回收的凭单从政府部门兑换经费。采用凭单制在发挥价格机制的同时要兼顾社会的公平。

公共服务市场化是一场关系到政府、企业和公众各方利益的变革。对于绵阳市本级政府来说,掌握公共服务可市场化项目,建立良好的制度机制,实施科学的操作模式是顺利推行这一改革的关键环节。

1.可市场化项目。从绵阳市具体实情来看,可推行市场化的公共服务项目,主要有公共教育、社会保障、城市公用事业、公共基础设施建设等四个方面;细化来看,主要有再就业培训、职业技术教育、图书馆、博物馆、文化及体育服务、弱势群体服务、公共医疗、供水、供气、供电、信贷、通讯、环卫、市政、园林、社区治安、路灯、公共交通、隧道服务等。根据各自市场竞争性和排他性强弱等特点,可充分借鉴西方发达国家市场化经验,分别实施特许经营、凭单制、内部市场化、用者付费、合同外包等模式,切实提高政府行政公共服务质量。

2.建立和完善相关制度。建立和完善科学配套的制度机制,是推行公共服务市场化不可或缺的重要保障。政府作为公共服务市场化的主要设计者和参与者,有责任为其提供有效的制度保障,以减少市场化过程中的成本和不确定因素,使各市场主体都能在合法的框架内真正实现有序竞争,提高效率,增加公共服务的供给。为此,政府尤其要抓好以下几方面的制度建设:推进公共服务市场准入制度的建设;要完善公共服务项目的招投标制度;制定和强化责任追究制度。另外,在公共服务市场化的提供中还应建立和完善绩效评估、信息反馈等制度。

3.公共服务市场化操作方案

(1)合同外包。公共服务引入合同外包是一项复杂的工作,涉及制度、人、资产等诸多方面。因此,在实施过程中应遵循如下程序(图2):

在操作中应注意:确定正确的应用范围和服务类型;遵循相关法律法规;确定承包商的甄选标准;实施有效的监督;政府在合同风险的控制中应当承担一定的责任。

(2)特许经营。此种模式适合于排他成本较低即公共性较弱的产品或服务。特许经营方式特别适合于可收费物品的提供,同时也正是发挥政府优势、避免劣势的一种方式。其基本操作流程为:确定需求、制订计划—可行性分析—建立制度环境—选择特许经营的形式—合同的起草、招标、谈判、签约—制定经营价格—实施监督。

在操作中应注意:首先进行项目的可行性分析,包括市场需求分析、技术应用分析、项目的经济性分析等;为企业的参与建立相关制度环境;规范合同起草、招标、谈判、签约工作;做好监督和风险的预防工作。

(3)用者付费。公共服务中引入价格机制具有很多作用,而现实中政府提供公共服务的性质特点、环境的变化以及技术的发展都为用者付费的实施提供了可能性。其基本程序为:首先确定需求标准,进行可行性分析,选择合适的收费方式;其次计算公共服务的成本(包括固定费用和计量收费),根据价格听证结果进行定价(同时要搞好监督);再次制定实施收费制度并收费,同时加强监督;最后要加强资金的管理和使用,避免流失和浪费。

在操作过程中应注意:并不是所有的公共服务都适合用者付费;区分用者付费与行政付费的区别;收费方式的选择—固定收费和计量收费。

(4)内部市场。该机制具有提升组织效能的功能,在组织内部自由竞争下,成员个别自利行为所引发的自律,能够规范并引导组织成员达成既定目标,并促使资源运用更具效率。内部市场可以分为两类:第一种是个人,是最终购买者的市场;第二种是公共部门或专业化组织,是最终用户的市场(图3)。

在操作过程中应注意:购买者与提供者的分离;注重竞争与质量;健全投诉机制;进行控制与监督。

(5)凭单制。实行凭单制的公共服务供给与消费模式是:提供公共服务的团体为争夺消费者手中持有限的凭单而竞争,这种竞争是在市场过程中进行的。政府对公众作出的反应,提供公共服务的团体同样对公共服务的消费者作出反应。公众的选择引发的供给者之间的竞争压力,部分代替了政府对提供公共服务团体的监督,而供给者之间的竞争本身就是提高服务质量和效率的动力(图4)。

在操作过程中注意:首先确定接受凭单者的资格以及辨别是否具有该资格。另外,确定凭单价值和服务成本之间的关系,政府部门在设计凭单时应该明确凭单的价值,要考虑到服务供给者的服务成本,凭单价值的设计必须稍高于或者至少和服务成本相平衡,否则会导致服务供给者的减少或者服务质量的下降。