从WTO案例看“归零法”的违法性

韩谷乔

摘要:“归零法”是WTO成员在反倾销程序中使用的倾销幅度计算方法。在认定倾销是否存在以及倾销幅度的过程中,这种方法将某些出口价格高于正常价值的比较结果归零,而不与其他正的倾销幅度相抵消,最终人为地扩大了倾销幅度。关贸总协定以及世界贸易组织争端解决机构已经多次就在反倾销程序中使用归零法的问题做出裁决。从裁决的结果看,归零法的使用经历了一个从合法到非法的逐步发展过程。归零法在WTO体制下的生存空间正变得越来越小。

关键词:归零法;倾销;倾销幅度;公平比较

中图分类号:D91文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0079-02

在反倾销调查过程中,归零法的正当性一直是备受争议的问题。① 所谓归零法,是在认定倾销是否存在以及倾销幅度的过程中,将某些出口价格高于正常价值的比较结果归零,而不与其他正的倾销幅度相抵消的技术处理方法。从效果上看,归零法人为地提高了倾销差额,从而使得调查当局极易对倾销作出肯定性认定。

归零问题一直成为GATT/WTO各成员反倾销调查机关争论最热烈,也是诉诸WTO争端解决机制最频繁的技术问题之一。在GATT时代,专家组多认为在正常价值与出口交易的比较中采用归零做法并无不当。如在1992年美国反挪威冷冻鲜鲑鱼案②中,挪威向当时的GATT专家组就美国在确定倾销是否存在时使用加权平均正常价值对单笔出口交易价格的比较方法③(weighted average normal price to individual export price,以下简称W-T比较法)的问题提出了异议。在该案中,美国商务部在确定倾销幅度时,未考虑鲑鱼产品的不同质量,而对所有鲑鱼产品计算得出一个单一的平均价格,并在此基础上同推定的单笔出口价格进行比较,从而认定存在倾销。④ 挪威认为,首先,《反倾销守则》和GATT第6条都没有授权使用平均正常价值和单笔出口价格进行比较的方法。其次,美国使用平均正常价值与单笔出口价格进行比较,将必然人为地导致出口价格低于正常价值,从而创造出倾销。④ 专家组认为,一种特定的计算方法是否具有公正性的要求应根据每个案件的具体情形来判断。W-T比较法并非本质上不公。如果挪威认为美国的计算方法不公,就必须承担举证责任证明美国知道应对不同质量的产品给予不同的关注,从而对正常价值与出口价格进行公平比较。但是,挪威未提供有关证据证明上述问题,所以美国的做法并未违反GATT的规定。④

虽然GATT专家组并未否认W-T比较法,但由于该种方法存在潜在的归零效应并极易造成反倾销措施的滥用,⑤在乌拉圭回合的谈判中,《反倾销协定》中新增了第2.4.2条,对W-T比较法设置了适用条件。⑥这使得WTO专家组/上诉机构对归零法的态度也随之发生了改变。在“欧共体-床上用品”案②和“美国-软木(五)”案⑧中,争端解决机构认为,倾销的认定应基于所有可比出口交易与正常价值的比较。⑦倾销的产品应当是一个整体的产品(a product as a whole),倾销幅度是针对产品整体存在的,产品分组后每一个组比较的结果本身不能产生倾销幅度,所以对于正常价值低于出口价格的“产品组”(subgroup)就不能简单地直接归零。在“美国—归零法(欧共体)”案①中,欧共体更是就归零法本身(as such)的合法性问题提出了质疑。专家组/上诉机构最终认定在调查阶段和评估阶段进行W-W比较时使用归零法本身可以构成可被质疑的措施;美国在初始调查程序中使用标准归零违反了《反倾销协定》第2.4.2条和第2.4条。①在“美国-归零法(日本)”案②中,上诉机构进一步对初始调查阶段T—T比较法下使用归零法的违法性作出了全面而符合逻辑的解释。

从上述WTO争端解决机构裁决的归零案来看,在初始调查阶段以及复审阶段的周期复审和新出口商复审中,W—W比较法与T-T比较法下的归零本身已没有生存空间。然而,W—T比较法下适用归零法的合法性仍然是一个悬而未决的灰色区域,美国等少数WTO成员方为了维护其本国贸易,仍在W—T比较法下“挖掘”归零法的适用空间。2008年4月30日,上诉机构就 “美国—不锈钢的最终反倾销措施(墨西哥)”案发布裁决报告,对美国在运用W—T比较法时进行归零处理的正当性进行了认定。以下,本文将对这起最新的归零案进行详细分析。

在“美国—不锈钢的最终反倾销措施(墨西哥)”案中,墨西哥诉称,美国商务部在周期复审中使用了归零法。这一做法违反了《反倾销协定》第2.1条和第9.3条。墨西哥所谓“在周期复审时使用归零法”是指在周期复审中,调查机关为调查整批产品的倾销幅度,将单笔出口价格与月度平均正常价值进行比较,而在累加比较结果时,未完全考虑出口价格高于度平均正常价值的比较结果。②

本案专家组认为,“在周期复审时使用归零法”并不违反WTO的相关规定。③墨西哥为此提出上诉,认为一旦调查机关确定了诉争的产品的范围,该等范围即限定了调查机关确定倾销的范围,也即倾销不应存在于特定的种类、型号或产品分类,也不存在于单笔出口交易。墨西哥因此认为,根据《反倾销协定》第9.3条,倾销幅度必须基于单个出口商或外国生产商的全部产品计算而不能忽略任何出口交易。③美国反驳称,专家组的裁决应得到支持,因为根据GATT第6条和《反倾销协定》第2.1条,倾销幅度未必一定要基于产品整体确定。在某一特定的出口交易中,一旦发现加权平均正常价值高于出口价格,就可以认定存在倾销。倾销幅度可以基于单笔进口交易得出。③

在上诉机构的裁决中,本案的问题被分解为三个小问题,首先,《反倾销协定》第9.3条所说的“倾销”和“倾销幅度”,是与进口商有关的概念还是与出口商有关的概念。其次,在《反倾销协定》第9.3条项下,是否可以基于单笔交易认定存在倾销。最后,在进行《反倾销协定》第9.3条所规定的反倾销税评估程序时,是否允许在任何出口交易中忽视出口价格高于正常价值的部分。③

上诉机构首先分析了“倾销”和“倾销幅度”是与进口商有关的概念还是与出口商有关的概念。上诉机构认为,从GATT第6条以及《反倾销协定》第2.1条的措辞看,倾销是指将本国产品低于国内市场的出口价格销往另一国市场。

其次,上诉机构对在《反倾销协定》第9.3条项下是否可以基于单笔交易认定存在倾销进行了阐述。在分析这点时,上诉机构回顾了其以前的裁决,认为倾销源于出口商的定价行为,而要认定这种定价行为是否存在倾销,就必须考察该出口商在一段时间内对其所有交易的定价行为。上诉机构说道:“与专家组的观点相反,GATT1994第6.1条所说的‘以低于国内市场的价格将本国产品销往另一国市场暗示:认定某一出口商是否倾销,不能在单笔出口交易的层面上进行认定,而应在该出口商在整个调查期间的所有出口加以的层面上进行认定。”③

第三,上诉机构讨论了在进行《反倾销协定》第9.3条所规定的反倾销税评估程序时,是否允许在任何出口交易中忽略出口价格高于正常价值的部分,也即是否允许在反倾销税评估程序中采用归零法。③ 在回顾了关于“倾销幅度”概念的讨论之后,上诉机构解释道:“在《反倾销协定》第9.3条和GATT第6.2条项下,为某一出口商或外国生产商确定的倾销幅度是对存在倾销的进口产品征收反倾销税的最高幅度(ceiling)。在任何出口交易中忽略出口价格高于正常价值的部分,即不能在GATT1994中找到依据,也无法在《反倾销协定》第2条和第9.3条中找到依据。”③ 这也就是说,尽管第9.3条设定了关于反倾销税数额的要求,但该条并未规定评估反倾销税的具体方法。对《反倾销协议》第9.3条的和GATT 1994第6.2条的解读并不意味着最终反倾销税责任可以在单笔交易或进口商的基础上进行评估,也不意味着调查当局不得使用具体的反倾销税评估方法。

最终,上诉机构作推翻了专家小组报告第7.143、7.145和8.1(c)段的认定,认为在周期复审中适用归零法本身即违反了GATT1994第6.2条以及《反倾销协定》第9.3条;美国在五次在周期复审中适用归零法同样违反了GATT1994第6.2条以及《反倾销协定》第9.3条。③

从上述对GATT/WTO争端解决机构对归零案处理的态度看,虽然GATT专家组对于归零问题态度暧昧,但在已出台的有关归零问题的WTO上诉机构报告中,归零法都已被认定为不符合WTO规则的规定。尽管考虑到目前WTO成员在归零问题上的不同观点,以及WTO关于反倾销规则改革谈判尚处于初级阶段,有关归零法的重大立法突破还为使尚早,④然而归零法本质上的违法性却是不容质疑的。归零法的原罪就在于将受调查产品之整体分割为不同的产品类型或者不同的调查期,而在对分割后的产品类型或调查期分别计算倾销幅度后,又在累加汇总阶段忽略了倾销幅度为负的交易。这使得出口交易的正常价值和出口价格无法进行公平地对称比较,进而导致倾销幅度被人为地扩大,最终损害了出口商和外国生产者的利益。