公路通行费收缴存在的问题及解决对策

刘晓朋 张 军

摘要:本文对我国目前公路通行费收缴过程中存在的问题进行了分析,并提出要有效地规范公路收费行为,促使收费公路健康发展的对策。

关键词:公路;通行费;规范;管理

前言

公路收费制对我国高等级公路建设事业的快速发展有着重要的促进作用。但是,由于收费理论研究相对滞后,再加上一些地区和部门无视国家有关收费的政策法规,将公路收费作为“生财之道”,将公路收费站视为“摇钱树”,盲目收费,不仅有损公路使用者的合法权益,也不利于收费公路事业的健康发展。下面就存在的问题进行探讨:

1 目前我国公路通行费收缴存在的问题:

1.1 收费站设置不合理

《公路法》明确规定,可以实行收费制的公路是利用贷款或社会集资修建的公路;国内外经济组织依法受让前项公路收费权的公路以及国内外经济组织依法投资修建的公路。这类公路所具有的共同特征是:(1)是新建的,或者是在原有公路基础上扩建或改造而成的公路;(2)与原有公路相比,具有明显的级差效益;(3)是利用需偿还或回收的资金修建的公路。但是在收费过程中,一些地区设立的收费站却不尽合理。不仅各收费站间距过短,布点过密,而且在已建成使用多年、尚未通过扩建或改造来改善其运行条件的公路或桥梁上设卡收费,片面地把征收公路通行费作为筹措资金的重要手段,严重地违背了国家的现行政策法规,也有悖于现代经济理论。这种收费,实属非法收费或乱收费。

1.2 通行费收支管理不严

目前收费过程中所出现的第二个问题是所征收的公路车辆通行费收入被某些地方政府和交通主管部门挪作它用,同时不合理地提高收费标准和延长收费年限,加大了公路使用者的经济负担。首先,将本应用于偿还贷款本息的公路车辆通行费收入用于修建其他公路、职工宿舍、办公大楼或纳入财政预算意味着让特定公路的使用者为他人的消费付款,显然违反了经济学中的公平原则;其次,不规范的社会集资为某些单位和个人谋取私利提供了便利,较高的利率(某些集资利率高达25%,远远超过了银行同期存款利率)使一部分通行费收入不合理地流向了单位与个人的手中;第三,部分收费站存在管理失控的问题,偏高的收费站管理费耗用了通行费收入较高的一部分(有些收费站这一比重高达20%以上),偷漏票款使一些地区的通行费收入流失高达数百万元,严重影响了收费公路还本付息工作的正常进行。

1.3 故意延长通行费收缴期限

目前,一些收费公路的贷款本息业已还清,但尚未停止收费;将已偿清贷款本息或已收回大部分贷款本息的收费公路以转让其收费权的形式由国内外经济组织收费经营,大大延长其收费期限,给公路用户带来新的经济负担,是目前收费实践所存在的另一问题。在新建、扩建或改造的公路和桥梁能够为公路使用者带来级差效益的前提下,公路用户有义务以缴纳通行费的形式补偿为建路、建桥所耗用的资金。但必须有一个限度。这个限度就是建路的投资本息。在这个限度范围内,收费是科学合理的;偿清贷款本息后继续收费,实质上相当于向消费者提供100元的物品却强制性地向消费者索取超过100元的费用,违背了收费的基本原则。由于路桥基础设施的相对垄断地位,使公路使用者无法选择。国家只有在现代经济理论指导下科学地规范与控制收费行为,才能维护好公路使用者的合法权益,促使公路收费工作发挥积极的作用。

2 促使收费公路事业健康发展的对策:

要有效地规范公路收费行为,促使收费公路健康发展,应注重做好以下工作:

2.1 应进一步加大对公路收费理论研究的力度,明确为什么要收费、如何收费的理论依据,为进一步制订规范收费行为的政策法规奠定理论基础。(1)实行公路(桥梁)收费制度的主要目的是为了解决或缓解公路建设资金相对短缺的问题,而不是为了引入私人经营机制和市场竞争机制以提高公路资源的使用效率。当交通饱和时,以控制交通量为目的的收费实践有助于获得理想的道路使用效益。(2)征收公路通行费不属于乱收费,征费可以更好地体现“谁受益、谁负担”的公平经济原则。为了有利于解决收费所引起的公路用户“双重付费”的问题以及收费所可能导致的道路使用效益下降的不利影响,收费费率应以收费公路的级差效益为上限。(3)在目前我国的收费中确实存在着乱收费行为。有必要在理论上划清合理收费与乱收费的界限,并通过加快制度法规建设的速度和加大执法的力度有效地控制并消除乱收费行为。

2.2 应进一步完善有关收费公路的制度法规体系,并以此为依据来科学地规范公路收费行为。客观地说,1988年以来,中央和地方各级政府陆续颁布的各项有关公路收费的规定,对规范公路收费行为发挥了很好的作用。但不足之处也显而易见:(1)这些规定主要是针对特定的收费问题颁布的,尚未形成完善、系统的公路收费规范管理制度体系;(2)相对于发展较快的公路收费实践而言,这些规定无论在具体内容上还是在规范要求上均显得有些陈旧和落后,难以适应改革发展的要求,需要作进一步修改、充实与完善;(3)这些规定形成的只是对收费行为的软约束,还缺乏确保各项得规定以严格贯彻实施的强有力约束机制。在乱收费行为面前,这些规定显得束手无策,无能为力。在进一步完善公路收费规范管理制度体系的基础上,目前的当务之急,是要将有关管理规定提高到法规的高度,加大严格执法的力度,确保各级政府和部门能够不折不扣地依法收费。可喜的是,与《公路法》相衔接的作为国家重要行政法规的《收费公路管理条例》即将颁布实施,这对规范公路收费行为必将发挥重要的作用。

2.3 应针对当前社会中存在的乱收费行为采取有效措施,确保收费公路健康发展。

(1)应针对一些地方政府和部门擅自在不具备收费条件的公路和桥梁上设卡收费的乱收费行为制定有关法规,明确责任人因乱收费应承担的相关责任;应坚持由省级人民政府审批公路收费的规定,批准收费的有关决定应在报刊上公布,接受社会监督。

(2)针对挪用公路通行费收入的问题,建议将用于还贷所征收的公路车辆通行费纳入预算外资金的范畴,实行财政专户管理,以确保车辆通行费收入补偿了收费公路养护与收费管理支出后的余额,可全部用于归还贷款或集资本息;偿清全部本息后停止收费,否则款项不予返还。

(3)针对任意延长收费期限的不合理作法,应对征收的车辆通行费实行总量控制。基本思路是:如果将尚未偿清贷款或集资本息的收费公路收费权有偿转让给国内外经济组织,那么还贷收费期限与经营收费期限之和应当使还贷收费的现值与经营收费的现值之和等于贷款筹集资本金,最多不能超过投资现值。还贷收费额用贷款或集资利率折现;经营收费额用规定的投资收益率折现。如果以上计算的收费期低于规定的贷款或集资偿还期,可以贷款或集资偿还的规定期限作为收费的最长期限。相信当采取这些措施后,乱收费行为将得到有效控制。

2.4 应当理直气壮地支持有关部门和经济组织合法、合理收费,并采取有效措施调动社会各界使用收费公路的积极性,促使收费公路使用效益不断提高。当前的一项重要工作就是要正确地评价并广泛宣传收费公路的级差效益,这不仅有助于维护公路使用者的合法权益,也有利于增加收费公路的交通量,使社会和个人双双获益。建议有关部门通过有关新闻媒介在收费公路开始收费时公布其级差效益数据以及与收费标准的比较供公路使用者参考;这样做的结果也许会对效益不佳的收费公路投资起一定的有效控制作用,在一定程度上避免由于期望“突出政绩”、“实现本地区高速公路零的突破”等政府行为所导致的公路建设投资失控。