食品安全，症结何在？

钟岷源

以问题食品的价格而非消费者的生命来给食品安全“定价”，这不能不说是“食品安全法”立法中的一个遗憾。当然，立足于事前防范与及时发现，比单纯在事故已经酿成之后再进行重罚更为紧要。

“吃动物怕激素，吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么心中没数……”这是江苏省的一位人大代表在2008年全国“两会”时现场引用的“顺口溜”，意在讽喻食品安全问题。

如今，食品安全领域已成为突发性公共事件的一个潜在爆发点。而最近围绕面粉增白剂的激烈争论，则暴露了国家部委层面的政策分歧。

那么，问题的症结何在?带着这样的疑问，在新年来临之际，本刊记者专访了全国政协常委、中国食品科学技术学会常务理事、国家(农业)食品学科教学指导委员会委员陈绍军先生。作为国内食品安全控制研究领域的权威，陈绍军认为，问题的根源来自三个方面。

低廉的违法成本

《南风窗》：您多次强调，抓好食品安全最有效的办法是要加大处罚力度，这是否能根本解决这一问题?

陈绍军：相对于违法者所取得的高额利润来说，目前法律法规所规定的处罚金额显得微不足道，无法起到应有的惩戒作用。

生产制造劣质食品的不法厂家牟取不正当的、超出正常收入的高额利润是他们的根本目的。当他们通过违法生产而获取的利润远远高于可能因此而受到的处罚力度时，选择铤而走险也就顺理成章。对这些人来说，普遍存在的一个心理是，从事劣质食品生产逮不着就算赚了，万一被逮着罚点钱也没什么大不了的。

而《食品卫生法》对违法者基本上是以罚款来处理，如对造成食物中毒事故者的处罚是“没收违法所得，并处以1倍以上5倍以下的罚款”，如此过低的惩罚，造假者、违法者的违法成本非常低，所以才有屡罚屡犯者。

惩罚不力导致违法成本过低也是食品安全监管体制广受诟病的一个重要原因。目前，我国的民事损害赔偿理念，还停留在让加害方负补偿性赔偿责任的阶段，即“損害多少赔偿多少”。这种赔偿方式，大多数经营者在“大方”地支付赔偿后，还会继续生产销售不安全食品。与补偿性赔偿相比，惩罚性赔偿有利于提高消费者维护自身权益的积极性，加大食品生产经营者的违法成本。

《南风窗》：您所建议的让不法商家被处罚的支出等于违规犯法所得的10倍，与2008年4月全国人大向社会公布并征求意见的“食品安全法草案”所设置的处罚额度，“食品违法假一罚十、违法行为处罚标准提到10～20倍等刚性标准”，基本吻合。

陈绍军：我觉得草案还可加大赔偿和罚款的力度。为什么?因为10倍赔偿、20倍罚款仍然没有体现出对消费者生命健康足够的尊重——以问题食品的价格而非消费者的生命来给食品安全“定价”，这不能不说是一个遗憾。人命关天，再高的赔偿和罚款都无法换回健康的身心。

所以，对那些屡犯者，就该罚没他的所有注册资本，吊销营业执照及许可证等，杜绝继续从事严重违法行为的可能性，从而将生产者和经营者的民事责任、行政责任和刑事责任有机衔接起来，编织成一张更严密的法网，切实保障人民群众的身体健康和生命安全。

《南风窗》：目前大部分的食品违法、违规问题都是出于商家故意，而非过失，因此民愤很大，很多网友都质问，该不该给他们罚个“倾家荡产”?

陈绍军：该!对那些不法厂家、商家的处罚力度，应参照国际通行做法，罚他个“倾家荡产”，令他们付出知其不可为而为之的代价，而且通过媒体充分曝光；对无证无照的“山寨厂”，及时追究当事人的刑事责任，让一些铤而走险者不敢再越“雷池”。

严格甚至于苛刻是众多国家在食品安全立法时一以贯之的指导思想，特别是对于相关责任方的惩处就显得格外严厉。英国一家百年老字号食品企业一时疏忽卖出了一批不卫生的热狗，让很多消费者吃了以后上吐下泻。法院最后的判决让这家企业赔得倾家荡产，最后不得不关门了事。

我们现在对于食品安全事件的处罚常常让人感到“鞭子高高举起又轻轻落下”。无法达到杀一儆百的警示威慑作用，逮着一个便重罚一个，也许是杜绝劣质食品生产源头的一个有效办法。

《南风窗》：但是换个角度看，是不是食品监管上游的严格效果要好于下游的重罚?

陈绍军：是这样的，因为有些食品安全事故一旦酿成，就可能造成严重危害消费者生命健康安全乃至公共安全等不可逆转的后果，所以，即便事后对肇事者罚得再重，对那些既成事实的损害来说也无济于事了。

比如像用工业原料生产食品，或生产经营营养成分不符合食品安全标准的婴幼儿主辅食品，以及农民使用农药等等，这些行为不管有意无意，所造成的危害，有的不是立即发生，而是慢慢出现的，到发现为时已晚，消费者要付出昂贵的健康代价。所以，对这些食品违法行为立足于事前防范与及时发现，比单纯在事故已经酿成之后再进行重罚更为紧要。

多头监管的漏洞

《南风窗》：多头监管是食品安全监督管理体制中的突出问题，有人笑谈“六七个部门管不住一头猪”，“十多个部门管不好百姓一张餐桌”，您是怎么看的?

陈绍军：“六七个部门管不住一头猪”，说的是生产兽药的企业由农业、工商部门负责管理；使用兽药的养殖业由农业部门管理；饲料生产企业和饲料添加剂由农业部门负责；生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，由商业部门负责；生猪销售及卫生监督由商业、质检和卫生部门负责。这种对食品安全实行分段管理的体制，虽然有利于各司其职、发挥优势，但有时会产生部门职能交叉、责任不清的现象。

综观历次食品安全事故，“十多个部门管不好百姓一张餐桌”的顽疾，一再警示我国食品安全监管存在多头监管、互相推诿的漏洞，食品安全涉及方方面面，每一个环节出现问题都可能导致安全事故。

“机构云集”增加了政府对食品安全工作的管理难度，多个部门监管一个方面的事务往往需要政府协调，提高了管理成本，降低了管理效率；而多个部门组织开展食品监督检查，又浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，引起社会不满。所以，多头监管的问题解决不好，势必影响食品安全，值得我们关注和反思。

要想食品安全保障落到实处，关键在于将监管部门具体化、责任明晰化，防止职能交叉重叠，有效堵塞扯皮推诿的漏洞。

另外，目前我国分别有1000多项食品工业国家标准和食品工业行业标准以及500多项进出口食品检验方法行业标准，但标准之间交叉重复、混乱无序，“各吹各的号、各唱各的调”，而且往往与国际标准不接轨。所以，中国的食品安全监控体系应建立在更高标准之上，才能发挥更深远的长效作用。

《南风窗》：“毒奶粉”事件最让人震惊的，莫过于几乎整个国内乳业都未能幸免。而

防止不良企业危害公众，本该是相关部门的责任。

陈绍军：实事求是地说，相关部门并没有很好地履行其职责。质检部门授予名牌企业“免检”称号，让它们享有不受检查的特权。一旦被国外质检部门发现从中国进口的产品有问题。事情就麻烦了。

等到三鹿奶粉事件震惊全国，有关部门才紧急行动起来。进行全国奶制品质量安全专项整顿，突击专项整顿很重要，但职能部门应担当职责，平时的监控更加重要。

《南风窗》：说到职责，地方政府对食品安全又该担负什么样的责任?

陈绍军：按“食品安全法草案”的规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，县级以上政府为辖区“大总管”。同时还明确提出，“地方各级人民政府在食品安全监督管理中未依照本法的规定履行职责，本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。”

与经济增长方式有关

《南风窗》：食品安全与经济增长方式转变有何内在关系?

陈绍军：目前我国的经济增长方式正在由粗放型向集约型转变。而粗放型增长模式最大的特点就是质量标准低、产品质量差、能源消耗高、资源浪费严重。

食品安全问题说到底还是食品的质量不过关，而食品质量涉及大众，关系民生，与人民群众的健康安全息息相关。当前人们的生活方式正随着收入水平的提高而发生着深刻的变化，从过去单纯地追求“吃饱”向“吃好”、“吃健康”转变。这必然对经济增长方式提出更为紧迫的要求，对食品质量和食品安全提出新的、更高的要求。

据商务部不久前对农村生产者的调查显示：很多农民不知道国家明令禁止使用的农药和兽药目录；近50％的农民在使用农药和兽药时没有农业技术人员指导，只是凭感觉使用，一药多用现象相当普遍；68.9％的蔬菜上市前没有经过产地检验。因此，如果不改变农村生产方式，增强农民的食品安全意识，食品安全问题就无法从源头上得到解决。

此外，保障我国的食品和农产品安全，还有一个关键的环节提高农民生产和營销的组织化水平。只有以数亿农户自我发展、自我保护和自我约束为前提，食品和农产品安全的其他措施才有效。

《南风窗》：有人这么说，“一张简单的饭桌上，包含了经济发展的全部道理”，您如何看待?

陈绍军：现在很多的食品安全问题是由环境污染造成的。研究表明，食物当中的化学元素，归根到底来自于它的生长环境和养殖环境。一旦环境被破坏、被污染，食品安全又从何谈起?

据环保部门统计，在我国1200条河流中，850条江河受到不同程度的污染，130多个湖泊和近海区域，都不同程度地存在富营养化问题。大气污染、水污染和土壤污染等“源头污染”成为农产品安全的一大隐患。在农作物生产过程中，水污染的影响尤为巨大。纸业、冶金工业、化学工业以及采矿业等产生的废水直接排放，是水体中化学需氧量和生物需氧量的主要来源。未经处理的污水，虽然含有农作物生长所必需的养分，但又含有有毒成分，长期处于污水环境中，不仅会影响农作物的生长和产品质量，进一步还会损害^体健康。在大气污染方面，工业排放的二氧化硫、氟化物、氮氧化物、碳氢化合物等有毒废气，粉尘、烟尘等固体粒子及烟雾，通过“酸雨”降水或沉降等方式进入土壤，造成土壤污染，也对农作物生长造成影响，成为引发食品安全的污染源。

由此可见，从食品安全到经济增长方式转变，再到环境保护和可持续发展，要改变食品安全形势严峻的现状，就不能采取“头痛医头”的简单做法，而是要从整个国民经济发展的大局出发，尽快转变经济增长方式，按照可持续发展战略的具体要求，从食品生产的源头入手，完善监督管理机制，提高食品企业的质量意识。这样才能使广大消费者真正吃得放心、吃得开心。

解决问题的信心

《南风窗》：2008年10月31日，温家宝总理在哈萨克斯坦访问时表示，有信心在一到两年内，解决中国的食品安全问题。一两年后，我们真的能吃上安全放心的食品吗?从现状看，我们还要进行哪些方面的改革?

陈绍军：接二连三的食品安全事件，让民众对身边的食品产生戒心。温家宝总理说，他感到非常痛心，特别是三鹿奶粉事件，这反映出政府的监管有欠缺和漏洞。不过政府已经有了一个时间表，本着对人民负责的精神来改进食品安全工作。

中国的食品安全要达到一个相当高的标准需要经过一个艰苦的过程，要经过长时间的努力，在现有改革的基础上，还应该强化两个“系统性”的问题。

一是食品流通领域的系统性问题。如果不解决在食品流通领域的不当贩运与乱加添加物问题，在追逐市场利润的原罪驱使之下，各个行业仍旧弄虚作假，食品安全也就无法保证。

二是监管的系统性问题。切实把监管系统的利益和老百姓的利益结合在一起，首先是问责制度，违规监管或监管不力，当事者要负工作失职的责任。其次，可试点建立民间的监管系统。双重监管，因为民间监管是盈利性单位，为了盈利，就逼迫他们努力监管，逼迫他们不敢和企业结合在一起。

《南风窗》：“食品卫生法”和“食品安全法”，“卫生”“安全”两字之差，说明了什么?

陈绍军：对现行食品卫生制度加以补充完善，制订“食品安全法”，从制度上保证食品安全，已成了我们必须面对且亟需解决的重大民生问题和与国际接轨的重大课题。而从一开始修改“食品卫生法”到现在着手制订“食品安全法”，表面上看只是“卫生”与“安全”两字之差，但却折射出我们国家对食品安全监管制度的深层次思考。虽然一部法律的出台不可能立即杜绝食品安全出现的各种问题，但这无疑意味着中国的食品安全将从此走上更加良性的发展道路。

《南风窗》：许多领域都出现了法律不可谓不完善，有关的机构和人员不可谓不庞大，但是仍然不能有效发挥作用的问题。要解决中国食品安全问题，单靠立法够不够呢?

陈绍军：食品安全问题的症结，不只是企业的良心问题，它涉及全社会的方方面面。解决这个问题，还是要强调立法和执法。但看看现在出台的政策法规，战术层面的多，战略层面的少，也许因为积重难返，下刀时格外慎重。

法律是创造新型社会的工具，如何完善我国的食品安全法律制度?应当坚持以下基本原则：一是食品安全法律制度应当涵盖从农田到餐桌的全过程。应当按照社会分工和社会协作的辨证统一来设计各项法律制度；二是食品安全保障责任，定料生产、食品加工和流通的个体与企业，都是食品安全责任保障的主体；三是与食品安全监管体制改革相衔接，及时保障和巩固食品安全监管体制改革的成果。四是体现现代社会治理理念，重视政府宏观治理与企业微观治理的统一。