浅论如何实施公共危机预案

郝明瑶

近年来,随着国内外各种危机的不断爆发,危机管理越来越受到全社会的广泛重视,很多学者从各个角度对其进行了分析研究,有的是研究危机前的管理,有的研究危机中的应对,还有的研究危机后的恢复管理。《国家突发公共事件总体应急预案》是目前指导危机应对的纲领性文件,如何实施此类预案,应对各类公共危机是危机管理的一个重要议题。本文着重论述的就是如何来实施危机预案,阐述了危机预案的具体实施过程以及危机预案

实施过程中可能出现的问题。

一、公共危机与公共危机预案

公共危机的定义目前还没有统一的界定,最通俗的理解就是涉及公众安全的危机就是公共危机,或称突发公共事件。2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)中对突发公共事件的定义是:指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会灾害,危及公共安全的紧急事件。在这里,我们不对突发公共事件和公共危机加以细分区别,把公共危机就定义公共突发事件。以下所涉及的危机一词也都指公共危机。

所谓危机预案就是指针对各种可能发生的事故所需的应急行动而制定的指导性文件。危机预案是危机预警机制的重要组成部分,危机预案的制定关系到整个危机事件的处理能否顺利和有效地进行。危机预案可分为总体预案(如前面提到的《国家突发公共事件总体应急预案》)和单项预案(如1997年颁发的《中华人民共和国防震减灾法》、2003年颁发的《突发公共卫生事件应急条例》等)。

危机预案的制定可以通过长时期的搜索信息、酝酿等。但是危机预案的实施相对来说是个短暂过程,要比危机预案的制定复杂得多,正如行政学的创始人美国著名的行政学家威尔逊所言:与制定一部宪法相比较,执行一部宪法变得越来越困难了。

二、危机预案的实施

危机预案的实施是一个连续性的过程,包括危机判断、预案实施准备、预案执行、预案反馈等诸多环节。

(一)危机判断

危机判断就是对危机爆发的一种描述性或判断性的过程,是对危机的信息进行收集、判断、报道并做出价值选择的过程。危机判断是实施危机预案的第一步,是危机管理的首要和关键环节。对危机进行正确的判断,了解危机发展态势,可以使决策者有针对性地启动预案,根据预案要求,做好相关方面的准备,为预案顺利、有序的实施提供保证。

(二)预案实施前准备

在对危机进行准确的判断之后,就是选择和实施危机预案。预案实施是危机管理的一个重要环节,为了使整个危机管理顺利进行,在预案实施前一定要做好相关方面的准备工作。危机的发展态势,可控性程度和影响范围的不同,启动预案的等级就不同,相应地的准备也不尽相同。但是,物资、财力、技术、信息、人员等都是应对危机的一般战略准备。政府部门要按照危机预案的要求,储备预案实施所需的必备物资。通过政府预算、专项拨款、政府采购、社会资助等手段筹集应急所需的物资设备,并由相关部门负责管理。一旦危机爆发,就可以按照预案的要求,及时调动物资进行危机处理。

(三)危机预案的执行

在相应的准备工作都就绪时,政府就应该及时地实施预案,这是应对危机的关键环节。预案实施的进展怎样、成功与否直接关系到危机处理的成败。危机预案的实施除了需要做好相应的准备工作外,在实施过程中还需要建立相应的实施保障机制,以确保预案实施的顺利、有序、稳定的进行。

1、预案执行过程中的保障机制

①领导机制:危机爆发的突然性往往会带来混乱的局面,人心涣散,这时往往需要一个强有力的指挥者(集团)来控制时局,确保预案的实施。政府中的领导指挥系统是保证统一指挥、迅速行动的有效机制。通常,一般是设立一个临时机构或指派某一机构作为危机管理的一个领导核心,领导人员的组成是各种对危机情况十分了解或相关部门的领导者,其成员一般是兼职的,也包括一些专职的危机管理方面的专家。《总体预案》明确规定:国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构,地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。领导机构一般负责对事态进行分析,调配资源以及决策控制等。如在SARS危机中,国务院成立了SARS指挥部,统一指挥,协调全国的SARS防治工作,国务院副总理吴仪任总指挥。领导机制的建立是确保预案实施有序顺利进行的重要一步,领导成员的决策往往事关整个预案实施和危机管理的成败。

②责任机制:责任一直是和各类危机事件相伴随的,在危机预案的实施过程中,谁来承担实施的责任一直是危机管理的一大难题。尤其是在重大事故的处理过程中,决策者的责任更是甚大。在我国,不少突发事件之所以蔓延成危机,是由于某些官员的“报喜不报忧”,“对上负责有余,对下负责不足”以及责任意识淡薄造成的。建立责任机制,把危机管理过程中的责任落实到个人或组织,有利于危机预案的有效实施。明确了责任,也容易避免实施过程中的混乱与消极状态。决策者的高度责任感是预案实施的重要条件,也是危机管理得以有效进行的前提。责任机制的建立应该做到责权相符、责任落实到个人以及对失责行为进行必要的处分。

③监控机制:预案实施中的监控是指对预案的实施过程进行跟踪督察,以确保预案的实施按照既定的要求进行,目的是为了使预案有效实施,从而减少危机带来的损害。预案实施中的监控包括两个方面:一是对预案实施的监控,二是对预案实施者的监控。对预案实施的监控主要是根据危机的发展态势,调整预案实施的具体步骤和方法,以保证方案的顺利实施和危机的有效治理。危机发展经常是不可预测的,“计划赶不上变化”。在复杂的危机管理过程中,一定要密切关注危机态势的发展情况,通过对人员、物资的调配和技术的更新,把危机控制在最小的范围内,在预案的实施过程中,要采取相应的监控措施和手段对实施者加以监督、控制和激励。《总体预案》规定:对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励;对迟报、虚报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的,依法对有关责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

2、预案执行过程中可能出现的问题

预案执行是整个预案实施过程的关键环节,预案执行的好坏关系到整个危机管理过程的成败。但是在现实的危机管理过程中,由于危机态势的严峻、预案实施的准备不足以及执行者自身的主观因素的限制,导致危机预案执行不力。

①执行过程中的消极应对:危机管理是政府的非常态化管理,决策时间的紧迫性,信息资源的有限性、环境的多变复杂性使得政府在危机管理过程中经常束手无策。危机预案为政府的这种非常态化管理提供了指南,但是预案的执行需要耗费大量的人力、物力、财力。加之,预案的执行需要政府对危机的事态做出正确的判断,这点对于政府来说是一种挑战。所以,很多政府部门出于部门或地方利益的考虑,往往对于预案的执行采取消极态度。这种消极应对的状况在跨国、跨地区的危机事件中常见,因为在这类危机事件中危机事态的加剧对各国或各地区的破坏程度不一样,而且随着危机的蔓延,危机责任很难落实。2003年爆发的SARS危机中,许多地方政府的消极应对就酿成了一场巨大的社会危机。

②执行过程中的决策怠慢:西蒙提出:“管理就是决策”,决策贯穿于管理的各个环节当中。在预案执行的过程中常常也伴随着决策的过程。很多地方政府都设立了危机应急管理小组作为危机管理中的决策指挥中心。但是,在危机预案的实施过程中,应急管理小组并没有发挥其决策的作用,更多的只是发挥综合协调的作用。在紧急关头,为了逃避责任或者规避危险,执行部门往往请示上级有关部门做出决策,期间需要经历一个汇报、请示、下达的过程,这往往导致决策时机的延误甚至预案执行的中断,使得危机迅速扩大,造成更大的损失。

3、增强政府的危机预案执行力

危机预案的执行力是政府执政能力的一个方面,危机管理能力的强弱关系到政府和社会的稳定与发展,增强政府的危机预案执行力,提高政府危机管理水平,是现代社会发展进步对政府执政能力的要求。

(四)预案实施后的反馈与调整

预案实施中的反馈是指对预案实施过程中的一些阻滞因素和例外情况向领导中心反馈,以使领导中心能够及时采取措施纠正。反馈一方面能够使实施者及时掌握预案实施的进展情况;另一方面能够根据反馈信息及时纠正实施过程中的不当之处。

根据反馈信息的不同,可以对预案采取三种对应的措施:一是预案的继续实施;二是预案的部分调整,即针对实施过程中的不当之处加以调整;三是既定预案的终止,即采取新的预案应对危机。危机预案是针对各种可能爆发的危机而制定的纲领性文件。危机类型的多样性、实施环境的不稳定性、实施条件的不充分等一系列因素可能导致预案实施的中断或者需要对预案进行调整,以便更好的应对当前发生的危机。这也是对预案实施者应变能力的考验,在预案的实施过程中,要把预案的要求与危机的发展态势结合起来,及时地调整对策或者调整预案要求,以确保预案的继续实施和危机管理的顺利进行。

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(作者单位:武汉大学政治与公共管理学院)