公民环境权法律制度的体系化回应研究

叶 进 蒋华林

中图分类号:DF460 文献标识码:A

内容摘要:作为“第三代人权”的公民环境权是环境法的基础性权利。从环境权作为生态危机有效法权回应的理论考量出发,在反观我国宪法、环境保护基本法及民法、刑事法有关公民环境权制度规设的基础上,本文以权利的应然与实然级差为视角,做出了对公民环境权以宪法的法权确认为基垫、以环境实体法的规设为内核及以环境公益诉讼救济为保障的法律制度体系化回应设定。

关键词:生态危机 公民环境权 制度回应

上世纪是“全球规模环境破坏的世纪”,日益严峻的生态危机对作为宪法基本人权核心的人性尊严(Human Dignity)构成了极致挑战。在人们环境意识和法律意识不断增强的现代性境遇下,公民对权利谱系中环境权的添予表达出了强烈的希冀与渴求,从法律制度层面上确保公民环境权的享有与实现是当前生态文明建设的应有之义与价值基设。

公民环境权的理性出场

“环境权是环境法律关系主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用环境资源的基本权利”。环境权应该是在“最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下”使自然环境更适合于人类的生存与发展,是对当前生态危机的一种有效法权回应。

对公民环境权的讨论和研究始于1960年,西德一位医生向欧洲人权委员会提出向北海倾倒废弃物的行为是侵犯人权的行为,从而引发了环境权是否属于公民人权和公民要求在良好环境中生活的宪法依据的讨论。国际上首次使用环境权的概念是20世纪70年代初,美国在1969年颁布的《国家环境政策法》中规定:“每一个人都应当有享受健康的环境,同时每一个人也有责任对维护和改善环境作出贡献”。这是在一国的环境基本法中最早承认公民在环境方面的权利。1970年在东京召开的“公害问题国际座谈会”发表的《东京宣言》明确提出:“我们请求,把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的资源的权利,作为一种基本的人权,在法律体系中确定下来”。从而更为明确地提出了环境权的要求。1972年在斯德哥尔摩召开联合国人类环境会议上发表的《人类环境宣言》中称:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”。至此,环境权得到了世界的公认,并在各国掀起了一股公民环境权风暴。

在人类追求经济发展与环境保护的双重进程中,以法律制度的创新求索二者的平稳有序步伐的演进催生乃是现代社会主义法治文明的内在主旨。生态和谐乃现代环境法治的目标追求之一,环境权的设立是确保生态和谐的法律保障,环境权无疑是环境法领域最核心的话语。“环境权是不同性质的权利遵循一定的标准和规则建立起来的和谐统一的权利体系,是一个包括公民环境权、集体环境权、国家环境权和人类环境权,以公民环境权为重心的‘权利束”。我国已把“尊重和保障人权”写进了宪法,这说明我国政府非常注重尊重和保障人权,并乐意为世界人权事业的进步作出应有的贡献,环境权作为卡莱尔•瓦萨克“三代人权”说之独立的、实现代际公平的第三代人权,是对现代人权理论体系的丰富和发展,有利于人类21世纪人权事业的“生态化”。中国作为一个发展中国家,在发展经济的强势征程中,环境问题的凸显,已成为制约我国经济发展、人民生活水平尤其是广大西部地区人民生活水平提高的最大影响因素。以法律全面赋予并保障公民充分的环境权,实现公民环境权从应然权利转向法定权利,进而得以转化为实有权利,为环境保护和人类社会的可持续发展提供有力的制度保障。

我国公民环境权保护的现状反观兼评判

迄今为此,我国环境资源立法取得了突出成绩,有9部环境保护法律、10部自然资源管理法律、40多部环保与资源管理的行政法规、100余项环保行政规章、400多项环境标准、1000多项地方性环境法规。随着实践中环境问题的演变,诸多法律法规已多次修改完善,但对“环境权”的规设在我国环境保护法律体系中始终处于一种“理论界摇旗呐喊,立法实务界充耳不闻”的状态。

我国宪法在用国家义务形式确认了公民环境权的同时,并未将环境权作为公民的基本权利加以确立。《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害”。这种用宪法的形式确认国家在保护环境方面的义务,有利于促进国家代表公众更好地保护和治理环境,同时也以国家义务的形式确认了公民的环境权。我国用《宪法》的形式对公民环境权的确认具有很高的权威性,但是这毕竟是从强化国家职责的角度来规定,而没有从公民的基本权利的角度来加以确认。使得公民环境权的行使不够灵活,呈现一种纲领性模糊化的规定,抽象性的权利预设。

我国环境保护基本法对公民环境权在立法上规定不具体,整个体系是“橄榄球”形状——预防和救济少、管制多,呈现出鲜明的政府管制型立法特点,带有浓厚的计划经济的色彩。例如《环境保护法》、《环境评价法》等环境保护基本法和单行法都没有明确规定公民的环境权,这些立法过多强调公民环境保护义务,忽视了公民环境权利。又如《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等相关法律在公民的环境知情权方面的规定缺乏强制性和具体性,对公民环境决策参与权规定也不够完善,公众不能有效地行使监督权,权利得不到及时有效救济,不能有效地“防患于未然”,防止污染的发生。

民事实体法缺乏对公民环境权具体内容的明确规定,致使保护界限不清、力度不足。《民法通则》关于调整通风、采光等环境使用权的规定属“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”一节。通风、采光等环境使用权在民法上被划归相邻权的范围,而相邻权是物权的一种,公民环境权移位至《物权法》保护领地。但这种保护方法存在本身的缺陷,亟待完善,当公民环境权受到侵害时行使请求权的依据是《民法通则》的物权请求权和债权请求权,这对公民环境权而言是很不利的,按照传统民法理念,任何人无权对与自己无关的财产提出权利要求,因环境是全体公民的“公共财产”,非公民的个人具体财产,故当公民环境权遭受侵害时,是无法依凭我国现行民法来行使正当诉请。

刑法对严重侵害公民环境权的刑罚惩治不足。规定犯罪与刑罚的刑法是环境保护举措的最后保障手段,是确保我国公民环境权法权得以最终实现的有力后盾。但是传统刑法对侵害环境犯罪存有明显的不足。传统刑法的宗旨是对人身或财产权的保护,即使有时也对危害环境的犯罪作出规定,但是刑法对自然资源以及动植物的保护也是针对人类有经济价值的资源而言,是对于一些人类中心主义视角下的纯生态利益边缘化的处理。以人类经济价值为理念追求,对生态价值忽视,刑事法的生态机能被人类当前偏失的道德伦理所压制,极大地弱化了刑事法对环境要素与公民环境权保护的应有功用。

我国公民环境权保护立法的进一步完善

将公民环境权定位为基本人权,必然意味着在法律制度上要做出相应的回应。当前,人类面临日趋严重的环境问题,各种环境侵害事件层出不穷,正如王泽鉴先生所云:“这是一个危机四伏、充满损害的社会”。人性论警示人类:权利的侵害是伴随私有制的产生而挥之不去的。法谚有云:“有权利,就必有救济”。这句话道出了救济对于权利的重要性。而在权利的救济体系中,司法救济是权利救济的核心,是最公正、最权威的救济形式。完善我国环境权的法律保障体系是使我国公民环境权由“天国”落至“尘世”制度规训的重要路途。

(一)以宪法的法权确认为基垫

作为公民权利的保障书,宪法的终极价值追求是保障人权,确立公民环境权的宪法地位有利于环境权全面法律保护的构设。自20世纪70年代开始,环境权即被一些国家载入宪法。我国应该顺应这一世界环境宪权立法趋势,在可持续发展的理念下作好我国的环境权入宪工作。环境权作为一项基本权利在宪法中加以规定,让一切环境管理活动都围绕公民环境权展开,可以为公民提起有关环境行政诉讼和请求国家赔偿提供依据,任何国家机关、社会团体和个人都无权剥夺或干涉。公民环境权宪法地位的确立,使之获得了宪法的根本性保障与更为具体、明确、直接的宪法依据,为其他部门法规定公民在环境方面的权利和义务,强化环境侵权救济,保证公民充分实现环境权提供了根本法指导。

(二)以环境实体法的规设为内核

通过《环境保护法》以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》等各单项环境保护法,建立了保护环境、防止环境污染的各种制度,诸制度在现实生活中已经发挥了重要的作用。通过对我国一系列环境基准法的考察,不难发现这些立法主要是从宏观的角度对大气、水以及破坏环境与生态的行为进行控制和约束,对公民环境权的保障几乎没有具体体现。将公民环境权作为一项具有人权属性的基本权利来认识,立法者应当在环境法律创设上进一步体现以人为本理念,强化对公民环境权的法制保障,进一步具化公民环境权的实体内容,以法律的形式明确界定公民享有宁静权、日照权、眺望权、通风权、清洁水权、清洁空气权及环境美感享受等一系列在良好、适宜、健康环境中生活的权利;并明确具体规定保障公民的环境知情权、环境参与权和环境监督权,使公民对环境行政的参与渠道不断拓宽;还应当通过民事基本法将公民环境权作为一种基本民事权利予以确认,并对其内涵和外延进行具体的界定,使其与公民的生命权、健康权、人格权一样,在民事权利体系中有自己的一席之地,获得民事法的恰当护佑。

(三)以环境公益诉讼救济为保障

“徒法不足以自行”,相比其他的救济途径,诉讼救济具有优越性,“它把权利的纠纷或冲突纳入了法律规制之下。通过法律在实现权利救济的同时也恢复和巩固了既有的统治秩序” 。建立完善的、适应当前我国环境保护需要的体系化公益诉讼制度不仅对公民环境权的保护有重大的制度创新意义,同时也为其他关于人之生存的基本权利的保障,开辟一条行之有效的路径。与私益诉讼相比,公益诉讼具有如下特征:诉讼目的具公益性;诉讼机能具预防性与补救性;诉讼原告范围具广泛性及诉讼裁判效能具扩张性等价值特质。公益诉讼存在目的不是仅为个案救济,而主要是为防止公权利的行使不当与消极不作为,更好地维护社会公共利益。由于环境侵害行为本体的特殊性,积极引入环境公益诉讼对我国公民环境权的保护将具有极为现实而重要的作用。当前我国民事、行政诉讼模式对公益诉争是持排斥态度的,为确保我国生态文明社会系统工程的创设,应确立复议前置的起诉模式、中级人民法院管辖、赋予与环境侵害有直接或间接关系的个人、组织或环保NGO以相同的原告资格、举证责任倒置规设及诉讼费用减免等公益诉讼价值构造。

参考文献:

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