联合国五大常任理事国诞生记

顾育豹

一、“急诊室”

联合国总部座落在美国纽约市曼哈顿岛一大道42街至48街之间。这块地原属于洛克菲勒家庭,“二战”后以年租1美圆的租金租给联合国使用。从此,这块土地便是国际领土。

联合国大厦共40层,若上上下下走一遍,简直像走进迷宫里一般。倒不是楼内的结构复杂,而是联合国总部内各个机构的名称全部采用英文缩写,让人一时摸不着头脑。比如“欧洲经济委员会”的英文缩写为“ECE”等。在大楼二层有间房号为“C座209”的房间,别看它仅有八九平方米,却是5个常任理事国的专门磋商室。每逢世界上发生大事急事,5个常任理事国各级官员的磋商便会跟着时代的脉搏,变得频繁无比。这时,C座209室就犹如“急诊室”,格外引人注目。

5个常任理事国的这种磋商,通常由其中一国担任协调员,按中美俄英法的次序轮流“坐庄”,每国任期3个月。由于安理会的“活儿”常常十万火急,5个常任理事国经常需要及时进行“短平快”的碰头。只要一个国家有要求,5个常任理事国的磋商便会随时在“急诊室”举行。大家一般都会开门见山,闲话少谈,直奔主题。能够议出共识,就按此贯彻落实;暂时谈不拢,也不必心急上火,下回再继续磋商。安理会一些重大的决议草案或主席声明稿,通常由5个常任理事国事先磋商并达成一定共识后,才拿到全体会议上讨论。这在一定程度上提高了工作效率。

正因“急诊室”如此非凡,一些媒体的记者削尖了脑袋,设法混进联合国大楼内,将摄像机直接架在C座209室的出口处,同步猎取5国大使的动静。一些文字记者则各有“绝招”,手握微型数码录音机,尾随5国大使及其助手,见缝插针地偷偷搜寻第一手资料。有时,外交官们一不留神,就陷进了记者们的天罗地网。

二、“四警察”思想

1943年10月,苏美英三国在莫斯科举行外长会议,会上通过了由美国政府起草,经美苏英中4国签字的《四国关于普遍安全的宣言》。宣言明确宣布,4国政府“承认有必要在尽速可行的日期,根据一切爱好和平国家主权平等的原则,建立一个普遍性的国际组织。所有国家无论大小,均得加入,以维持国际和平与安全。”这是二战期间4国政府第一次共同宣布,一致赞同要在战后建立一个普遍性的国际组织。

当时的美国总统罗斯福,鉴于“一战”时美国前总统威尔逊在倡导建立“国际联盟”问题上的教训,从美国的全球战略利益出发,经过长时间的谋划,提出了建立新的国际组织的设想。

在1943年11月28日至12月1日的苏美英三国首脑德黑兰会议上,罗斯福提出了关于建立国际组织的较为具体的计划。罗斯福强调,新的国际组织应该是世界性的。罗斯福的建议得到丘吉尔和斯大林的同意。12月24日,罗斯福再次郑重强调:“英国、苏联、中国、(美丽坚)合众国及其盟国代表了全世界3/4以上的人口,只要这4个军事大国团结一致,决心维护和平,就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”

这就是举世闻名的“四警察”思想,这一思想成为后来确定联合国安理会常任理事国的基础。在德黑兰会议期间,罗斯福曾于1943年11月29日下午,同斯大林举行了45分钟的私人会谈。会谈中,罗斯福详细叙述了对联合国组织机构的设想,其中也包括“世界警察”问题。

罗斯福认为,未来的联合国组织应由三个层次的机构组成:最低一级为全体大会,由当时大约35个反法西斯国家成员国组成。这个机构定期在不同的地方开会,每个国家都有权平等地发表意见,并向一个较小的机构提出建议。中间一个层次是执行委员会,参加者为苏联、美国、英国和中国,再加上两个欧洲国家、一个南美洲国家、一个近东国家、一个远东国家和一个英帝国(后改为英联邦)自治领,总共10到11个国家。这个机构有权处理一切军事以外的问题,它所作出的决议对各有关国家具有一定的约束力。最高一级为“四警察”机构,由苏联、美国、英国和中国组成,这个机构将有权快速处理任何对和平构成威胁的事件和突发事变。

在回答斯大林提问的过程中,罗斯福进一步补充说,在和平可能受到威胁时,“四警察”有两种对付方法:一种情况是,如果威胁起因于一个小国的革命或扩张,“四警察”可以采取隔离的方法,封锁有关国家的边界并实行禁运。第二种情况是,如果威胁更严重,四大国即以“警察”身份行事,向有问题的国家发出最后通牒;如果这一通牒被拒绝,就将立即对该国实施轰炸和可能的军事进攻。

三、“四警察”还是“三警察”

斯大林赞同罗斯福关于加强制裁权的主张。他认为,联合国的最高一级机构不仅应当有权作出决定,还应该有权控制德国和日本周围的重要军事据点,以防止这两个国家再次走上侵略的道路。斯大林强调说,为了防止侵略,只靠建立几个拟议中的机构是不够的,必须有权在欧洲和远东占领重要的战略据点,包围德国和日本,在它们出现发动侵略的危险时,就把它们打下去。

苏联方面主张,“世界警察”应该由美国、苏联、英国三国组成,中国无权列入。早在1943年10月,苏美英三国在莫斯科举行外长会议时,当美国国务卿赫尔提出把审议《四国关于普遍安全的宣言》列入会议议程时,苏联外长莫洛托夫就提出过异议。苏方的真实意图是要排斥中国,但它提出的理由是中国没有参加会议,由三国会议来讨论四大国的声明文件是不合适的。赫尔坚持要把中国列为宣言的共同发起国,甚至表示将不惜以会议达不成协议为代价。最后莫洛托夫作了妥协,答应把中国的地位问题留待以后讨论。

考虑到美国可能会坚持拉拢蒋介石执政的中国,斯大林提出了替代方案。他建议组建两个组织:一个是欧洲组织,由美国、英国、苏联,可能再有另一个欧洲国家参加;另一个是远东组织或者世界组织,或者是一个欧洲组织加一个远东组织,或者是一个欧洲组织加一个世界组织。方案很周密,言词很委婉,最终目的是不让中国进入“世界警察”的行列。英国也主张由“三警察”而不是“四警察”统治世界。

罗斯福仍然坚持自己的主张。他在多种场合表示:“在将来,一个仍然不可战胜的中国将不仅在东亚,而且在全世界起到维护和平与繁荣的适当作用。”他表示,他不是没有认识到中国目前还很弱,但他想到更远的将来,中国毕竟是一个拥有4亿人口的国家,把它当作朋友,总比当作一个潜在的麻烦来源要好一些。他说:“中国作为世界组织的最高理事会的一个成员,就会使这个组织具有世界性,这就有利于把亚洲号召起来,使其效忠于这个组织。”

由于美国政府的一再坚持,中国进入了“世界警察”集团。

四、确立五大常任理事国

1944年8月21日至10月7日,美英苏中各国的代表在华盛顿附近一座古老的庄园——敦巴顿橡树园举行会议。会议规划了《联合国宪章》的基本轮廓,解决了建立联合国的主要问题。

会议在讨论安理会的组成时,美国最初的方案是由4个常任理事国和7个非常任理事国组成,后来又提出吸收法国作为第5个常任理事国。接着又补充说,晚些时候还可能建议增加一个拉美国家为第6个常任理事国。经苏联代表询问,美国代表说,拉美代表是巴西。美国坚持认为,巴西的人口、面积和资源使它有充分的理由加入常任理事国。此外,巴西在二战中为反法西斯盟国的胜利作出了杰出贡献。

苏联代表葛罗米柯说,苏方认为应把安理会常任理事国暂时限定为四大国,以后法国加入后限定为五大国。英国代表也表示,希望理事会还是不要有第6个常任席位,并补充说,只要一突破增加法国作为第5个常任理事国这个框框,理事会就会受到强大压力,就会有国家提出进一步增加常任理事国席位的要求。后来,美国代表又提出,应该将以后如何增加常任理事国的条款列入基本文件。但英国和苏联代表对此均持否定态度。最后,三方一致同意,除法国之外不再增加常任理事国。

在1945年2月举行的雅尔塔会议上,与会各国作出在旧金山召开制宪会议的决定时,建议中国和法国同苏美英一起,共同作为旧金山会议的发起国(当时法国已成立临时政府)。中国政府接受了这一建议。法国同意参加会议,但决定不担任发起国,因为法国认为它没有参加敦巴顿橡树园会议和雅尔塔会议的协商,不能要求其他国家在没有自己参与制定的宪章上签字。

1945年6月26日,旧金山制宪会议圆满结束,《联合国宪章》正式签署。宪章第23条明确规定:安理会的5个常任理事国为:美、苏、中、英、法。五大常任理事国的地位从此被正式确立。

宪章同时也规定了“大国一致”原则:即安理会就非程序问题投票表决时,只要一个大国不同意,决议就不能通过。这被称为“否决权”,对于保持大国一致行动,集中力量反对地区危机起到了很大的作用,体现了人类千百年来希望建立一种国际安全机制,以消除发生世界大战的危险,维护世界和平的意愿。

冷战开始后,美苏在全球各地角逐,为了破坏对方的行动计划,两国频繁动用否决权而使“大国一致”原则失去了其本来的意义。随着冷战的结束,“大国一致”原则在维护世界和平与发展方面越来越显示出其有效性。它对于防范地区冲突,遏制某些大国谋求地区霸权发挥了积极作用,直到今天,仍是《联合国宪章》中稳定和行之有效的原则。

自联合国成立以来,安理会常任理事国这种机制在维护世界和平、解决地区冲突方面发挥了巨大作用。安理会总共批准执行了约55项维持和平行动,有力阻止和减缓了地区冲突的发展和扩大。这一机制在经历了冷战后愈发显示出其生命力。

在5个常任理事国当中,北京离纽约的路程最远,旅行费用最高。每次,我国外长前往纽约开会,都是匆匆而去,匆匆而回,有时甚至只能在纽约待1天,吃顿午餐即返。有人开玩笑说:“要折算起来,中国外长在C座209室的午餐,是5个常任理事国外长中最昂贵的!”

(责编 要真)