公共教育的普惠性与宏观政策取向

　　在当今社会，教育是一个复杂巨系统。在教育改革与发展过程中，各种教育问题与社会各领域相互关联、相互交织，对于教育问题的解决，往往是牵一发而动全身。同时，公众对于教育领域的感知和关注的焦点，一般也不再是抽象的教育概念或宏大话语型的原则问题，而是更多地从自身获取或享用教育服务的可能性及其实现程度的角度出发来关注教育领域的现实问题。利益相关性是当今时代教育政策问题的一个显著特征。从这个角度讲，公共教育政策离公众的日常生活并不遥远，它所关注和希望解决的就是我们这个社会亟待解决的教育问题。
　　教育的改革与发展是一个综合性的系统工程。今年是我国改革开放30周年，从教育领域的拨乱反正至今，教育的改革与发展也走过了30年的历程。在过去的30年中，我国教育改革取得了举世瞩目的成就。同时，我们也认识到，当代世界、当代中国都正在发生广泛而深刻的变革，这场变革对于教育的影响是至为深远的。在急剧的社会转型期，未来教育改革与发展的方向是什么?如何合理地在全社会范围内分配教育改革与发展的成果?如何为教育体制的转型提供制度保障?这些问题是进一步深化教育改革的基本问题，对于这些问题的回答直接关涉到我国教育的未来发展道路和发展前景。党的十七大报告明确提出：“办好人民满意的教育。”这一表述既是对30年来我国教育改革与发展的经验总结，也为未来我国教育的改革与发展指明了方向。
　　
　　一、“人民满意的教育”的政策内涵
　　
　　在教育政策制定和执行过程中，对于特定的教育问题，教育政策信息的传播主要存在三种话语形态。一是政策语言，主要以政策文本及其解释的方式呈现；二是学术语言，主要以研究者基于学科分工对于教育问题进行的专业分析，研究结果的呈现一般基于一定的学术表述方式；三是公众语言，即社会公众基于自身感知或切身诉求所进行的非专业性表述。在通常意义上，政策语言、学术语言和公众语言三者主要区别之处在于其可理解性和易于传播性程度不同。对于学术研究来说，话语的可理解性和易于传播性虽然也会考虑，但一般不是考虑的重要方面。而这正是政治或政策话语与之不同之处。理解是政策传播的基础，只有能为公众所理解的政策语言才能更为便捷地转化为公众语言，促进政策信息的传播和政策实施。在当代中国，公众最为关心的问题是民生问题。“办好人民满意的教育”实际上以一种更加贴近民生问题的方式阐释了公共教育政策的基本价值取向和评价标准，也为理解教育与社会、个人发展之间的关系提供了一个参照系。
　　什么样的教育才是“人民满意的教育”?所谓“人民满意的教育”，至少应当满足以下三个基本标准。
　　1　人民满意的教育应当是一种资源充分供给的教育
　　要办好人民满意的教育，首先要保证有学上，即十七大报告指出的“学有所教”。这是一个首要的基本条件，否则“满意”就无从谈起。充足的资源投入为扩大各级各类教育的规模、扩大受教育机会提供了可能性。但从现实看，教育资源长期供给不足是当代中国教育面临的一个基本难题。要破解这一难题，首先要增加公共教育资源的投入。通过教育经费立法，从根本上解决教育经费长期不足的问题。同时，通过免税、减税和捐资助学等多种方式促进民间多种渠道进行教育投入，扩大教育资源的有效供给。
　　2　人民满意的教育应当是一种公平的教育
　　公平是现代社会的一个基本的普适性价值。党的十七大报告指出：“教育公平是社会公平的重要基础。”教育公平包括三个方面的内涵：第一，接受教育的机会均等，即起点的公平，为每个适龄儿童、青少年提供均等的受教育机会，坚持入学机会的无歧视原则。第二，教育过程的公平，不因受教育者的身份、家庭背景等方面存在差异而为之提供具有差异性的教育服务，坚持教育过程的无歧视原则。第三，教育结果的公平，在承认个体存在差异性的前提下，根据受教育者的先天禀赋和后天努力程度来分配发展机会，坚持选拔的能力本位原则，同时对基本能力缺失者予以特殊扶持，保障每个人都能够有尊严地接受公共教育服务。
　　3　人民满意的教育应当是一种优质的教育
　　人们为什么要接受教育?国家为什么要办教育?主要在于教育对促进个人发展和社会发展发挥着重要的作用。可以设想，质量低劣的教育所培养的庸才不能满足人们的就业需求，不能有效帮助社会弱势群体改变自身命运，更不可能有效促进经济与社会发展。当前，我国教育存在的一个突出问题是，教育结构和教育内容不能与社会发展需要相适应，即普通教育与职业教育比例不合理，职业教育比重过低；基础教育阶段过分突出教育的应试选拔功能，忽视学生社会能力和实践能力的培养；高等教育的专业设置不合理，培养内容、方法与社会需求脱节，造成的后果是：一方面社会需要大量的合格专业技术人才，另一方面却存在着大量的结构性毕业生失业。所以，办好人民满意的教育，必须深入调整人才培养的结构、内容和方法，这是摆在教育改革与发展过程中的一个重大政策问题。
　　从上述三个方面的分析看，“办好人民满意的教育”也就意味着：要扩大教育资源供给，保障人民群众“学有所教”，同时保障教育公平；在满足资源供给和教育公平的基础之上，提高教育质量，使受教育者学有所获，学有所用。
　　
　　二、教育发展成果由全体人民共享
　　
　　在我国实行改革开放政策30周年之际，社会各界对于30年以来我国改革与发展的成果总结和经验反思进行了热烈的探讨，其中一个基本的判断是：改革与发展的成果应当由全体人民共享。从总的趋势看，当前，我国已经进入了全面建设小康社会、深化社会主义市场经济体制改革和加快社会主义现代化建设的新阶段。现在，我国的人均国内生产总值已经超过2000美元。根据世界各国发展的经验，在这样一个发展阶段，社会公众对于公共产品和公共服务的需求将会快速增长，社会问题将会突出地表现为社会公众旺盛需求与公共产品和公共服务供给不足之间的矛盾。当前困扰社会各方面的教育、医疗、住房等方面的问题，都是社会公共产品与服务供给总量不足和供给结构不合理的一个重要表现。
　　推进基础公共服务的均等化是党的十七大提出的一个重要论断。具体到教育这样一个基础性公共服务领域，十七大报告明确提出要推进教育公平，并认为教育公平是社会公平的重要基础。公共政策学者大卫·伊斯顿认为，公共政策是社会价值的权威性分配。相比于其他公共政策，教育政策的一个突出特点是与公众的利益相关性更强。教育政策在全社会范围内分配的是接受教育的机会和质量，实质上是对人的身心发展机会的分配。胡锦涛同志在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调：“教育涉及千家万户，惠及子孙后代，是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会，是党和政府义不容辞的职责，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。’促进教育发展成果由全体人民共享，是保障社会公平正义的一个重要途径。通过大力发展教育，为每个人提供改变自身命运的机会，最终促进人的全面、自由发展和促进社会和谐。
　　当前，我国的改革开放已经进入深水区，随着改革的力度不断加大，各种社会问题逐渐凸显并不断得到解决。在教育领域，教育公平是一个突出问题，包括择校、教育收费、区域教育发展差异等方面，是社会公众反映比较强烈的问题。从根源上来讲，教育公平所面临的突出问题，主要是社会公平方面所存在的问题在教育领域中的反映。在城乡之间、区域之间、学校之间，教育发展水平存在不同程度的差异，主要体现在师资水平、教育经费投入、办学条件等方面，这种差异一方面是由地理条件、历史发展所造成的，另一方面也是由于公共教育政策和其他社会政策的调整方向所形成的。同时，相比于其他社会领域的改革，由于存在着明显的社会制约作用和依附性，教育体制改革也存在明显的滞后性。作为一种以改善民生为重点的社会建设工程和教育政策导向，在全社会范围内推进教育公平，“办好人民满意的教育”，其首要主旨在于转变政府公共治理结构，建设公共服务型政府，在保障教育资源投入及其合理配置的基础上，通过“依法治教”的方式，为各级各类教育的良性运作提供制度保障。
　　教育的改革与发展同社会其他领域的改革与发展存在着明显的相互关联性，可谓牵一发而动全身。在全社会范围内推进教育公平，必须考虑到政策实施的限制性条件，立足国情，因地制宜599cd75a261bb7191147379dfb1502c5，量力而行。在现实的公共政策过程中，政策理想与政策现实之间存在差异，这是政策过程中的一个客观存在。在中长期的教育政策层面上，所提出的实施步骤必须具有相当的可操作性，不能将政策长期停留在文本层面或理论层面，长期不能得到执行的政策将会降低政策的可信度，反而不利于教育政策目标的达成。这就要求在政策制定过程中考虑到地域之间、城乡之间、学校之间教育发展水平的差异性的社会历史根源，不宜采取一刀切的方式将教育政策理想化。从当前国家教育宏观政策取向上来看，关于推进教育公平所采取的政策导向是：依法均衡配置公共教育资源，将公共教育资源向农村地区、贫困地区倾斜，促进城乡之间、东中西部之间教育的协调发展，办好每一所学校；以提供贷学金、奖学金、助学金等方式，扩大社会中处境不利的人群接受优质教育的机会。通过这些方式，为推动“教育发展成果由全体人民共享”提供制度保障。
　　
　　三、普惠性：教育政策的目标与评价标准
　　
　　如何确定政策目标并对政策执行情况进行监测与评估，是公共政策研究的一项基本课题。我国是人民民主专政的社会主义国家，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。党的十七大报告指出：“促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”所以，对于包括教育政策在内的公共政策来说，“人民满意”既是核心的政策价值和政策制定的基本出发点，也是政策执行评估的基本标准。为全体人民提供充足的、公平的、高质量的教育服务，使公共教育服务平等地惠及每一个人、每一所学校、每一个村镇，是相当长一个时期内我国教育政策所追求的基本目标，同时，能否达到这一目标，也是评价我国教育政策整体运行状况的一个重要依据。截止2006年年底，全国有2.8亿学生，1500多万名教职员工，62万多所学校遍布全国的城市和农村。可以说，我国正在举办着世界上最大规模的教育。公共教育的普惠程度直接关系到国家经济发展与社会建设，也是我国社会主义优越性的重要体现。
　　党的十七大报告提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”在明确各级政府提供公共教育服务职责的同时，需要对公共教育行政权力的运行建立一种行之有效的制约和监督机制。十七大报告明确指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”教育是一个基本的民生领域，事关人的终身发展，事关国家发展、社会和谐。教育政策的效果如何，人民群众对于政策的效果是不是满意，核心问题是能否将高质量的公共教育服务平等惠及每一个人。这就需要建立通畅的政策信息反馈渠道，及时通过行政组织传播体系、大众媒体和信访体系等多种方式了解政策的执行情况和存在的问题，了解社会公众的呼声和诉求，切实解决好人民群众关心的教育问题，真正做到教育发展成果平等惠及每一个人。同时，特定的教育政策选择，通常是各种政策行动主体之间利益表达、利益互动与利益综合的产物，从这个意义上来讲，教育政策公共话语传播空间的扩大、传播渠道及传播方向的多元化、互动性，对于提高公共教育行政的透明度和公信力也将发挥重要作用。
　　进入新世纪以来，全球化程度快速提高，新科技迅猛发展，各个国家、地区之间的相互交流与合作不断加深的同时，竞争也日趋激烈。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础；优先发展教育，把我国由人力资源大国建设成为人力资源强国，这些思想已经成为党和政府、学术界和社会公众的一致认知。新中国成立以来，在处理教育与个人发展、教育与国家发展的关系上，在教育政策的制定和实施上，几经波折。在改革开放30周年之际，提出公共教育的普惠性并将其作为我国教育中长期发展的一个重要政策取向，既是对建国以来尤其是30年以来我国教育改革与发展的经验与教训的反思与总结，也是应对全球化浪潮机遇与挑战的重要方略。公共教育的普惠性意味着教育服务将平等惠及每一个人，这是教育政策的基本价值取向。在这一意义上，每一个社会主体都是教育政策的利益相关者，都有知情权和相应的表达权。实际上，提出教育的普惠性意味着我们需要构建一种透明化的公共教育决策机制和教育行政体系，这也是我国教育改革与发展的内在要求。通过提供资源充足、公平、优质的教育，确保教育发展成果由全体社会成员共享，构建透明化的公共教育决策、执行机制和公共教育财政机制，保证教育的普惠性质得以实现，这是我们的基本的价值取向和政策目标，也是扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义的重要途径。公共教育服务体系的透明化有一个发展过程，对于其未来走向，即透明化成为公共教育服务体系的常态，我们充满了美好的预期。正如斯蒂格利茨在《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》指出的那样，“我们处于一个令人激动的年代”，“这样的(信息)公开并不一定能保证永远做出正确的决定，但它将是民主过程形成演进中的一个重要步骤，是对个人真实的授权，使得他们能够真正参与到对自己生活将有深远影响的集体行动决策之中去。”
　　
　　责任编辑　陈