完善职责定位强化国资监管

　　摘要　国有资产监管机构的定位是加强国有资产管理的关键问题笔者分析了国资监管机构组建和运作过程中出现的偏差及原因，提出了全面落实国资监管机构职责的建议和其履行职责应理顺的几个关系
　　关键词　国有资产；监管机构；出资人职责
　　
　　从我国开始建立新的国有资产监管体制至今，历经了几年的时间，新体制框架已初步形成，促进了国有企业改革、国有经济布局结构调整，国有资产质量有了很大提高，国有企业经济效益明显好转，国有经济的控制力、影响力、带动力进一步增强。实践证明，我国关于深化国有资产监管体制改革的重大决策是完全正确的，但是，我们也必须清醒地看到，新体制要有一个不断完善的过程，如何进一步准确把握国资委的定位，切实履行好出资人职责，是深化国有资产监管体制改革、加强国有资产监管和运营的关键问题。
　　
　　一、国资委职责定位在实践中的偏差
　　
　　对于国资委的职责定位。国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确将其定位为出资人代表，然而在实践中出现了偏差，有些地方在机构组建和运作过程中，对国资委定位不准。这里既有地方党委政府及其相关部门的原因，也有国资委本身的原因。
　　
　　(一)从地方党委政府角度看
　　一方面，有些地方党委和政府把国资委当作国有企业的归口管理部门，使国资委把许多精力放在属于社会公共管理的职能上，承担了许多不必要的责任和风险，管了不该管的事；而另一方面，有些地方政府对国资委授权不足，国资委并不能全面地履行出资人职责，该管的事没管。缺位、越位的错位现象同时存在。
　　
　　(二)从同级相关部门角度看
　　国资委统一行使出资人职责，需要将原来各个部门的国有资产所有者职能集中划过来，但在实际操作过程中，一些部门出于既得利益的考虑，不愿让出所辖范围内国有资产的所有权和管理权，集中统一行使国有资产所有权的专职管理体系并没有真正建立起来。
　　
　　(三)从国资委本身角度看
　　虽然已经成立有几年时间，但真正把握好出资人的职责定位，从认识到实践中都需要不断地进行探索。这是由于国资委的人员大多数来自宏观经济管理部门和党务工作部门，应当说有较高的政策水平和理论水平，但缺乏微观经济工作的经验和知识。他们在工作程序上习惯参照公共行政机关而不是出资人机构，他们在履行职责时习惯行使公共行政权力而不是出资人权利，这种习惯对国资委在实际中的运作风格、运作方式有很大影响。履行出资人职责所需要的能力是商业化运作的专业能力，而国资委显然欠缺这方面的能力。
　　由于以上各方面的原因，致使有些地方国资委还是一个职能不健全的监管机构。
　　
　　二、全面落实国资委应履行的职责
　　
　　把国资委的职责落实到位，需要各级党委、政府给国资委赋予完整的出资人权利，国资委应根据授权依法履行职责，真正做到管资产与管人、管事相结合，权利、义务和责任相统一。
　　
　　(一)要把管资产的职责落实到位
　　《企业国有资产监督管理暂行条例》规定国资委监管范围是企业国有资产。但目前还有些地方没有将全部企业国有资产纳入统一的监管范畴，因而也难以形成统一的国有资产监管体系和政策制度，难以从国有资产总量和结构或布局上加强研究和调整，追求国有资产的合理摆布、有效利用和提高效益。国资委要把管资产的职责落实到位，需要进一步界定国有资产监管范围，把该管的资产管起来。
　　
　　(二)要把管人的职责落实到位
　　推进地方国有资产监管体制改革，一个很现实的问题就是国有企业干部管理权限问题。国资委统一行使出资人职能，其中很重要的一项权利就是选择经营者，但是，目前国有企业的班子仍然存在多头管理问题。有的地方将国有企业划分为几种类型，不同类型的国企班子分别由不同部门分管，甚至一个企业的班子由两个部门分头管。如何使管资产与管人完整结合起来，成为继续推进国有资产监管体制改革必须解决好的问题。
　　
　　(三)要把管事的职责落实到位
　　国资委要管的事是履行出资人职责该管的事，管的方式是出资人履行股东权利的方式，决不是传统意义上政府进行行政干预或行政审批的方式。目前在管事方面越位和缺位现象并存。一方面。一些地方国资委审批事项过多，存在效率不高、责任不清、扯皮推诿现象，企业管理者有抵触情绪；而另一方面，内部人控制问题仍很严重，出资人的权利没有落实，所有者权益受到侵害。要把管事的职责落实到位，必须从制度和机制上严格区分以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系直接指挥企业经营的本质性差异。真正划清出资人权利和经营者权利之间的界限。
　　
　　(四)要把管资产与管人、管事结合起来
　　管资产与管人、管事都不是孤立的，管资产是首要的，是国资委履行出资人职责的前提和基本条件。然而，资产要通过人的运用才能发挥作用，不管人，就无法管住资产。同时，人在运用资产过程中形成各种事务，不管事，管资产就没有内容。总之，管资产是目的，管人是关键，管事是手段。国资委履行出资人职责必须把管资产、管人、管事的职责同时落实到位。
　　
　　三、国资委履行职责应理顺的几个关系
　　
　　(一)国资委与相关部门之间的关系
　　设立国资委只是从形式上解决了国资监管体系中的监管主体问题，但更重要的是理顺各级国资委与同级各有关部门的关系。国资委目前还不是一个完整意义上的国有资产出资人，国资委与有关部门正处在磨合期，关系还不和谐，既存在职能交叉，又有监管真空，甚至还存在矛盾。国资委与政府各有关部门的关系是出资人与公共管理的关系，理顺国资委与其他部门的关系就是把国有资产出资人职能和政府社会公共管理职能划分清楚。
　　
　　(二)上下级国资委之间的关系
　　国资委与同级相关部门的关系是国资监管的横向关系，上下级国资委的关系是国资监管的纵向关系，理顺纵横两方面的关系是确保国资委出资人职责到位的重要条件。加强对下一级国资监管工作的指导和监督，是《企业国有资产监督管理暂行条例》赋予上级国资委的职责，但目前这一职责尚未履行好，缺乏统一指导和规范，上下不协调。上级国资委要依照法定职责范围，统一制定履行出资人职责的规章制度，规范下一级国有资产监督和管理工作。
　　
　　(三)国资委与国有企业之间的关系
　　国资委与被监管企业是出资人与企业法人的关系，应按两权分离的原则要求，真正做到出资人所有权与企业法人财产权相分离。“出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”。“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利”。
　　
　　(四)国资委内部部门之间的关系
　　国资委内部部门的设置是对国资委履行出资人职能的合理分解。但目前内设机构还不够科学。对于承担国资监管基本职能的内设部门，如产权管理部门、企业董事、监事管理部门等，应该加强；对于承担阶段性任务的内设部门，随着国有企业改革的逐渐完成，有些部门陆续完成使命，应撤销或合并；对于承担一些社会职能的内设部门，从各地的实际出发，现阶段还应保留，逐渐淡出；对于随着监管方式转变而增加的业务，还应增设一些新的部门，如预算管理部门等。各部门应密切配合，相互协调，共同履行好出资人职