改革开放３０年：人大预算监督由程序性向实质性转变

　　预算监督是地方人大及其常委会的一项基本职权。改革开放以来，人大预算监督作为人大及其常委会的一项常规工作，越来越受到各方面的关注。本文试图从人大预算监督的法制建设、工作实践等方面对人大预算监督进行简要回顾。
　　
　　一、人大预算监督的法制化进程
　　
　　人大预算监督的立法是预算法制建设的首要任务。伴随着改革开放30年的历史进程，人大预算监督的立法工作也不断向前推进，为工作实践提供了法制保障。在诸多相关立法中，重要的有三部法律，一是组织法，二是预算法，三是监督法。这三部法律开启了人大预算监督的三个阶段，是人大预算监督法制化的三个里程碑。
　　第一个里程碑：组织法的颁布实施。1979年，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以及其后的全国人民代表大会组织法）规定，全国人民代表大会和地方人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；县以上地方人大常委会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。这标志着人大预算监督获得了法律授权。
　　第二个里程碑：预算法的颁布实施。1994年全国人大常委会制定了预算法（1995年1月1日实施），就财政预算的原则、预算收支的组成、预算的编制和审查批准、预算的执行、预算的调整、决算、预算监督作了明确规定，人大预算监督的职权在法律上进一步具体化。
　　1. 预算法在预算原则方面强调，各级预算应当做到收支平衡。经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。
　　2. 在管理职权方面，对人民代表大会和人大常委会的职权作了明确划分。预算法第十三条规定，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
　　3. 在预算组成方面，规定预算收入由税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入组成；预算支出由经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出和其他支出组成。
　　4. 在预算调整方面，明确了预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。强调未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。同时还规定，在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况。
　　5.在决算方面，规定县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
　　6. 在预算监督方面，规定县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。
　　预算法是地方组织法有关规定的条文化，是职权的具体划分和列举，是预算管理的基本法，为规范政府预算、促进人大预算监督职能的有效行使提供了保障。
　　第三个里程碑：监督法的颁布实施。2006年，全国人大常委会颁布了监督法（2007年1月1日实施），将审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告专列一章，就听取和审议的时间，审议和审查的内容，预算调整的审查和批准，审议意见的处理，审议、审查情况以及结果的公开等作了规定。
　　1. 听取和审议的时间：每年6~9月，听取和审议前一阶段计划、预算执行情况的报告，听取和审议决算草案报告，审查和批准决算，听取和审议审计报告，提出审议意见，必要时，可对审计报告作出决议。
　　2. 审议和审查的内容：预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。
　　3. 决算的审查和批准：决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。
　　4. 预算调整的审查和批准：严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。
　　5.审议意见的处理：常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。
　　6.审议、审查情况以及结果的公开：要向社会公开。
　　监督法在预算法的基础上重点解决了预算法没有明确的四个问题：一是何时审，二是审什么，三是审了以后要报告处理结果，四是要向社会公开，接受人民群众的监督。监督法关于预算监督的规定更加强调实效。
　　
　　二、人大预算监督实质性进展
　　
　　让人民群众表达意愿及增加社会公众对预算的知情权、参与权是社会主义民主政治建设的必然要求，加强人大预算审查监督工作面临的任务很重。基于这样的情况，各级人大常委会都加强了预算审查监督工作机构的建设，积极探索预算监督的方法和途径，取得了比较好的效果。预算监督的范围由小到大，预算监督的程序由粗到细，预算监督的内容由浅到深，逐步由程序性监督向实体性监督转变。主要体现在以下三个方面。
　　（一）预算审查批准逐步细化。预算编制是政府的职权，审查批准是人大的职权。地方人大恢复设立以后，预算审批成为人大及其常委会的基本工作。虽然每年人代会都要审批预算，会前都要组织调研视察进行初审，但各地做法不尽一致，多数地方流于形式。预算法颁布后，预算审批经过多年的探索实践在法律规定的框架内逐步规范，形成了基本固定的工作路径。一是审批程序更加完善。各地人大依照法律规定普遍采用“三阶段”审查程序，即预算审查工作机构的“预先审查”、常委会或专门委员会的初步审查和大会的审查批准。二是审查理念渐趋成熟。在预算草案的审查中，逐步形成了对预算的真实性、合法性、政策性和合理性进行审查的基本工作思路。真实性，就是预算必须真实地反映全部的收支活动，不能虚列收支；合法性，就是符合法律对预算的要求，如农业、教育、科技等方面的支出安排必须符合相关的法律规定；政策性，就是预算要体现中央对经济财政的方针政策，体现宏观调控的目标和重点、倾斜的要求；合理性，就是收支结构要科学合理，预测要接近实际。三是审查方式由全面审查向具体审查转变。最具典型性的是部门预算的审查。1994年推行的以分税制为主的财税体制改革，初步实现了财政收入的规范化和制度化。相对于财政收入管理的规范化和科学化，财政支出预算编制范围窄、涵盖不完整，预算编制较粗放、内容不细化，预算编制时间短、程序不规范，预算执行随意性大、约束力不强，等等。这些问题的存在，直接影响了部门预算管理的规范性、科学性和有效性。为此，全国人大、审计署提出，要规范和加强部门预算管理，进一步提高预算管理的规范化和科学化水平。同时，社会各界要求进行预算管理改革、提高预算透明度的呼声也很强烈。在经过充分的前期准备后，从编制2000年中央部门预算开始，财政部积极推行以部门预算改革为核心的预算管理改革。部门预算改革的推行，基本实现了一个部门一本预算，为人大审查部门预算提供了可能。无论是各级人大常委会对预算草案的初审，还是人代会的审查，都将部门预算作为重要内容，促进了部门预算的科学化、规范化和有效性。
　　
　　（二）预算管理改革不断深化。预算是一项复杂的系统工程，涉及经济体制、财政体制 、财政政策、资金管理、会计制度等多个方面，具有综合性、复杂性、政策性、管理性和技术性等特点。改革开放以后，我国开始逐步由计划经济向市场经济过渡。自本世纪初期开始，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国财政管理体制开始进行重大改革，改革的目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政体制，改革的措施包括部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、效绩评价，以及参照国际惯例改革政府预算收支科目等。多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会密切关注、积极支持和大力促进预算管理改革，稳步推进公共财政体系建设，使预算管理朝着科学化、规范化、民主化方向迈进。主要包括四个方面：
　　1.大力推进国库集中收付改革。2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》时要求，“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年8月开始实施改革，2002年地方开始进行改革，逐步完善国库单一账户体系，加强用款计划管理，巩固完善预算执行管理新机制，加快推行公务卡试点，建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理，积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付。各级人大常委会高度重视这项工作，通过听取工作报告，组织专题视察，提出意见和建议等方式支持改革。这项改革，实现了财政资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性、有效性。
　　2. 推进政府采购制度改革。政府采购法于2002年公布，2003年1月1日开始正式实施。各级人大常委会通过组织视察调研和执法检查，督促政府强化政府采购预算编制管理，严格政府采购预算执行，提高采购效率，确保采购工作质量。
　　3. 推进政府收支分类改革。政府收支分类是按照一定的原则方法，对政府收入和支出项目进行分类和层次划分，以便反映政府收支活动。它是财政预算管理的一项重要基础性工作，与预算编制、预算执行、预算监督等各个环节都有联系，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化。我国原有的政府收支科目分类，是参照苏联财政管理模式确定的，与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步建立和财政管理改革的不断深入，这套科目体系存在体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细等诸多问题。多年来，人大代表和政协委员普遍感到政府预算“外行看不懂、内行说不清”。1999年8月，当时的国务院领导李岚清同志就指出：“要着手进行政府收支分类改革，为细化预算编制、推行国库集中收付和政府采购制度创造有利条件。”全国人大预工委也表示：“政府收支分类改革是一项非常重要的工作，它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义，也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政制度起到十分重要的推动作用。对这项改革，全国人大将给予充分支持。”2004年6月，全国人大财经委在《关于2003年中央决算的bho8ydToaQUl3vhp/bU75N4jsOuwP6+gNW7b8FTiVpg=审查报告》中特别指出。“科学规范的政府预算科目体系，对于加强预算管理具有重要意义”，并建议“抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系”。财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作，到2004年12月形成了初步改革方案。2005年初，财政部开始在交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市进行政府收支分类改革模拟试点。2005年12月27日，国务院正式批准了改革方案，并决定从编制2007年预算时予以全面实施。新的预算收支分类方案体现了公开透明、符合国情、便于操作的原则，为人大深化预算监督提供了科学的会计基础，“看不懂、说不清”的问题有望得到基本解决。
　　（三）决算监督力度不断加大。从法律程序上看，决算的编制、审核、报送、审批、批复与预算程序类似。决算草案由各级政府、各部门、各单位编制，财政部门负责审核汇总，由各级政府提交本级人大常委会审查和批准，最后由财政部门向本级各部门批复决算。这个程序的意义，一是解决一些预算执行中的存在问题，二是进行会计结算。一般来说，决算是预算的执行结果。按照会计原则，一个预算年度终了，收了多少，用了多少，用在什么方面，收支是否平衡，有多少差额，要结一下账，所以从本质上讲，进行决算是一种会计要求。但由于预算执行在实际工作中还存在很大的不确定因素，预算制度、预算管理体制改革都还在不断深化，在加强预算环节监督的同时，必须强化对决算的监督，将决算过程变成监督过程，看支出是否合理，是否严格按预算执行，预算支出的绩效如何，对下一年度的预算有什么借鉴意义。只有这样，人大的预算监督才是完整的，也才能更加富有成效。地方人大常委会审查和批准决算在不同的历史阶段呈现不同的特点：在预算法颁布前，人大的决算监督由于缺少具体的法律支撑，存在重听取、轻审议及重决算的会计功能、轻会计分析和监督的现象，决算审查往往是走程序，容易流于形式。预算法颁布实施后，各级人大常委会把审查决算摆上重要位置，注重发挥审计机构的作用，在听取和审议决算草案报告的同时，听取和审议审计工作报告，并以审计报告为依据，结合调研视察的情况，提出具有针对性的审查意见。随着民主法制建设的不断推进，审计工作力度不断加强，尤其是从2004年开始全国人大常委会上的审计报告，揭露和反映出的问题比较多，社会比较关注，被媒体称为掀起了“审计风暴”。审计力度的加大，为人大预算监督提供了有力支撑，人大预算监督逐步走强。监督法颁布实施后，自2007年开始，地方人大按照法律要求，在媒体上公开审计工作报告（摘要），并适时听取有关问题的整改情况的报告。通过强化对决算的审查，加大了对预算执行的监督，加大了对权力的制约和监督，使预算管理和监督工作更加受到各方面的重视。
　　（作者系江苏省南通市人大常委会研究室副主任）