党国英 透过土地流转看农村制度改革

　　刚刚结束的党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这可以说是吹响了新一轮改革的号角。
　　在大环境的影响下，“土地”成为新近以及未来相当长一段时间的“关键词”，中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观所所长党国英也空前忙碌起来。境内外媒体的频繁约访让他应接不暇，偶有抱怨之余，他还是尽其所能认真、严谨地为来者解读国家新一轮农村改革方案对土地、农村、农民可能产生的影响。因为这种关注，是他作为一名长期研究农村问题的学者所希望看到的。
　　
　　土地流转与农村改革潮流相符
　　
　　“土地流转”并非新词，但其真正引人注意还是在最近几年。按照专业解释，土地流转指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。但是作为土地制度改革中一项关键内容，土地流转在实际操作中的应用范围与限制成为各方关注的焦点。
　　那么，现在土地流转改革的时机成熟么?现有环境下，放开产权，会不会出现很大的问题?
　　作为农业经济学研究学者，党国英主要业务专长就在于农村制度变迁问题研究。自1997年开始，他先后发表《中国农村社会权威结构变迁与农村稳定》等一系列论文，对农村改革方面的一些问题进行论述。对关于土地流转的一些担心，党国英首先从土地流转与农村改革的经济发展大背景讲起，予以解释。
　　在我国，农村改革从土地改革开始，或者说，从搞承包制开始，这是毋庸置疑的。在这个过程中，解决了农村的温饱问题。但是，解决温饱之后，单单依靠土地承包制度已经无法进一步提高农民收入，也不能促进农村经济发展。“这就需要与农村改革和其他的配套措施。使得城市化步伐有所加快，使农村的规模经营的水平有一定的提升。使得农民的生产方式发展根本的变化，使得他们实际有效工作日延长，这样才可能提高他们的收入，才可以缩小农民和城市居民的收入差距。”
　　党国英讲到，农村改革开放30年，解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了人们的生活，这是一个奇迹。但是，这个奇迹发生的过程，也可以分为两个阶段。以上世纪90年代初期为界，此前中国农业获得快速发展；之后，我国农业领域资本投入在增长，劳动投入和土地投入却在下降。第二个奇迹之所以引人关注，是因为这一奇迹的产生不仅是劳动力投入的结果。制度在其中发挥了重要的作用。因此，在改革开放进入第30个年头，更应根据新形势，调整农村土地制度等相关制度，以确保改革的轮子持续滚滚向前。
　　2006年，《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。“18亿亩”，成为一条底线，也是一条分水岭。各界对土地流转与耕地面积的担忧，也随之增加。
　　在党国英研究的过程中，“倾听”也是他获取信息的重要方式。上网倾听百姓对土地改革的困惑和期待，通过调研知晓广大农民对政策的需求，都让党国英的研究更加有的放矢。通过不同渠道，他发现，社会各阶层对土地流转规范性问题多有不解，也是他特意在不同场合，对“土地流转”的必要性和作用加以阐释。
　　党国英解释道，现有法律也允许农民流转，农民的土地可以承包地，在农民之间可以出租、转让，甚至可以无偿由别人使用、转包，也就是说现有的政策并非不可以流转，而是要在现有基础上加强土地流转工作，进一步促进流转。党国英将之归结为两个方面的问题，其中之一，就是农村集体所有的建设用地流转，的确是现有法律给予它很多限制，这种限制不利于盘活土地的存量，不利于有效利用耕地，所以要在农村集体拥有建设用地上要做一些改革，使流转的范围和方式有一个积极的变化，让集体拥有的建设用地成为真正的一种市场化的要素。建设用地起来已经被一些企业，乃至被一些个人在使用，这不存在两极分化的问题。
　　“土地流转的方向是确保农民的土地财产权。”这是党国英涉及这一问题时一直强调的。土地流转放活之后，一个城里人可以租几千亩，甚至上万亩的地，他自己不耕作，雇佣原地居民在耕作，这样就出现住在城里人是“大地主”，如果政府不去强制规定，这种情况是不容易发生的，有一些地方政府为了推进所谓的“规模经营”，通过各种政府的权力资源，因为农民懵懵懂懂，他们很有可能把这块地转别人手中，出现“大地主”。我们国家的确很大，的确有一些地方政府会搞这样的事，恐怕要有一个提前的考虑。
　　党国英说：“只要管住规划，流转将有利于保护耕地，不会对耕地构成威胁。”同时，党的十七届三中全会中关于土地流转的政策，主要侧重于非建筑用地方面。在建筑用地方面土地流转已经政策不断成熟的农村改革过程中，这样的探索不啻为对农村改革三十年来的一种肯定。
　　在这个过程中，既不能冒进，也不能等到把所有的配套措施都搞成熟了再施行。党国英讲到：“很有可能在放开产权时做一些工作，使得法治环境可能会暴露出自身的问题，再反过来去改变法治环境，可能在某一问题上，这个方面走得快了，另外一个方面问题就出现了，但是社会的进步就是这样一个，多种因素反复交错，反复影响的过程，现在在农民土地流转方面，我们进行一定程度的推进，但是有一些问题突出了，再去解决其他的问题。”
　　
　　不要把私有产权看成是“为非作歹”的一件事
　　
　　2008年9月30日，胡锦涛在即将召开党的十七届三中全会之际，深入土地承包制的“发源地”安徽凤阳小岗村考察时，指示土地承包将“长久不变”。从“长期不变”到“长久不变”，反映的是国家对土地承包制的鼓励和农村土地制度改革的推进。在这一环境下，土地“永包制”再引热议，“永包制”与土地私有的论争也不断。
　　党国英，正是土地“永包制”提出第一人。
　　早在1997年，党国英曾论述“永包制”问题，其时曾一石击水。时至今日，十年之后，“土地制度改革”已成为流行词汇，全社会都在关心这一问题，过去一直急迫呼吁农村土地制度改革的党国英，却在热潮中冷静下来。
　　党的十七届三中全会之后，党国英撰文《推进农村改革的12个挑战》，其中很大篇幅落墨于此。在文中，他将自己的担忧和呼吁归结为几个要点：“改革要搞，势在必行，但要守住几个原则，第一，要讲公正，不要把改革变成少数人侵害农民长远利益的机会；第二，要讲效率，不要在微观机制上降低土地资源的配置效率；第三，要讲国家粮食安全，要守住18亿亩耕地的红线。”
　　在研究土地制度的过程中，党国英不但关注、研究中国历史上的土地改革，同时着重研究了外国的土地制度和土地改革。他发现，即使在外国，对农民的私有土地也有很多制约。因此，在这一问题上，不能把私有权看成绝对私有，而公与私的界限也在模糊。
　　在经济学中，将物品分为将公共品和私人物品，公共品需要搞共有财产，私人物品则为搞私人产权，党国英用经济学角度对这一问题进行分析时指出，“这当然只是一个总的说法。其实公共品当中有一些我们也未必就一定需要公共所有。”
　　就土地问题而言，党国英一直主张总体要实行多元化的土地制度：“该国有的可以国有，该集体所有的就集体所有。在一定历史时期，该私有的又可以私有。”党国英注意到，北京2008年建设用地招拍的时候，就有一个人以住房开发的名义拍到一块地，他就相应地享有这块地70年的使用权。而现有法律规定，70年后，合同继续延续，如果这个人盖了房子以后，转给新的房屋主人，这些业主对土地的使用权也是永久性的。党国英认为，“其实，按照我们自己的理解，我们现在的城市土地已经有私人所有的某种性质，所以，这个时候，你将城市土地是国有地，其实这个国有产权是被名义化的，真正使用权是长期由私人所有，按照马克思的说法，这样的使用权在经济意义上看的话，其实具有私人的性质，看一个所有权，不仅仅要看它法律上的意义，还要看经济上的意义。”
　　
　　中国农村土地制度改革是一个渐进的过程
　　
　　时隔三十年，农村又一次走到改革舞台的中心。农村改革关乎改革全局，无论是土地、劳动力等要素时常的改革，还是建立全国统一市场。保障粮食安全的改革，离开农村，离开城乡协调，改革不可能进行下去。当下正值全球性金融危机此起彼伏、全球经济增速放缓的关键是期，启动和刺激内需是我国应对危局、转危为机的关键所在，而农村正是内需有待开垦的处女地，通过改革使农村土地、宅基地等资源货币化，可以有效地增加农民收入，促使农民从土地上走出来，促使资本向农村流动，从而提高7亿农民的收入。
　　在这样的大环境的影响和相关政策带动下，经历了30年风雨历程的农村改革进程，将以怎样的姿态继续向前发展?根据党的十七届三中全会的精神，党国英就这一方面的有关问题进行了分析。
　　中华儿女：现阶段深化农村土地制度改革，跟过去相比有哪些有利因素?
　　党国英：我们和过去相比有几个有利的因素。一，国家规划的能力比较强，比如说基本农田和农地政府有规划，这样的农地的价值，如果要交易市场价格会很低，不至于成为投机的对象，当然我只说法律如果落实得好，不容易成为投机的对象。二、农民的几项社保工作搞得比较成功，一个是农村新型合作医疗，第二，是农村医疗保障。这些措施造成，农民不至于因为天灾人祸，特别是因为家里人得病而卖地，我说的“不至于”是相对而言，我们现在这个保障程度还不是很高这是事实。我们进一步进新型合作医疗的发展，推进农民社会化养老，更好地去做农村的最低生产保障这项工作，基本上可以防止农民因为日子没有办法过，而把地卖掉。
　　中华儿女：大家都知道，虽然30年来我们农村改革开放取得了很大成绩，但是同时我们也深知未来深化改革的艰难。您在《推进农村改革的12个挑战》一文中列出了未来一个时期农村改革方面需要重视的12个问题，那么归纳起来，我们将会面临的风险主要有什么?
　　党国英：我认为三种情况可能会造成风险。第一，如果我们的城市开放程度还不够，二元体制还不能打破，会给土地流转带来问题。第二，害怕地方政府强制去搞规模化经营。第三，农村社会保障没有进步。这三种情况下，就会带来土地新一轮改革的风险。当然，这三个条件也不是一蹴而就的。我自己希望，随着这三个条件的改进，土地流转市场可以随着这三个条件的变化而去深入改进。
　　前不久有网友向我提问时，用的人称是“你们”“我们”，我则跟他讲，不是“你们”、“我们”，而是“咱们”。
　　中华儿女：在继续推进土地改革的道路上，我们将怎样保证土地流转的公平公正?
　　党国英：概括地说，限行关于农村土地的法规有这样的特点：在法规的抽象意义上看，农民拥有强度很高的土地财产权，但是从实际经济关系看，地方政府和村集体的掌控者却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点，地方政府的实际权力被放大了。
　　如果从制度上解决这个问题，不论是城市土地还是农村土地，我认为总的思路应该是“放开产权，关注规划”。
　　同时，几大措施要在现有基础上继续跟上，一个是城市要向农民开放，解决农民户籍问题；农村的社会保障水平要提高，譬如新型合作医疗、最低生活保障、社会化养老等问题。我一直强调一句话：土地流转是一个渐进的过程，不要浪漫，不要过激，不要为政绩去搞强制。
　　中华儿女：新的土地改革对农村经济的长期发展将起到怎样的作用?
　　党国英：我想这个问题的确是很值得回答，也是很多人所关注的。
　　我认为，农村的发展一定要有一整套的政策去协同。土地政策只是一个方面，我自己认为，深化土地改革在目前它的政治意义比经济意义还要大，为什么这样说?我们现在的承包体制对于鼓励农民生产粮食作用仍然是比较大的，其实，保证农民土地投入获得回报，土地的使用权30年都不需要，七八年可以解决问题了。我们为什么现在讲30年不够，还需要长期承包，是因为这30年没形成一个强烈的国家对农民土地权益进行保护的一个姿态。而有了一个保护的态度，发育出一个法治的环境，就可能减少农村的土地纠纷，从而有利于农村社会稳定，这是一个方面，这样一个政策，对于短期内增加农民收入，对于粮食增产，可能效果不大，甚至有可能还造成粮食的减产。‘但是长期看来是必不可少的，所以提“永包制”或者说包100年，表明国家对农民土地财产权进行保护的一个态度。
　　
　　文字编辑：华