超越“民告官”现象：审视行政诉讼制度变革

　　评述由头
　　“民告官”遭遇制度壁垒
　　“县法院审不了县政府”现象，一直是我国行政审判领域最为头疼的问题。最高人民法院1月16日公布，将于2月1日起实施《关于行政案件管辖若干问题的规定》，就给这样的“病症”画上了句号，该管辖规定明确：“被告为县级以上人民政府的案件，一审应当由中级人民法院管辖。”
　　行政诉讼领域另一个突出现象是“民告官”案呈上升趋势，与以往“民告官，但见不到官”不同，如今，“民告官”案件中，行政领导出庭应诉的比例越来越高，已渐渐成为一种常态。
　　从以上现象可以看出，我国行政审判工作在向前不断推进。据统计，2007年各级人民法院受理一审行政案件首次突破10万件。但随着时代的进步和人民群众对司法救济的期待不断增强，这些进步尚难以满足审判实践的需要，改革和完善行政诉讼制度已成为迫切的课题。
　　
　　“县法院审不了县政府”是我国行政审判中一个突出的现象，“民告官”案由同级法院审理，审理易受到行政干预，它的独立性和公正性备受质疑。和谐社会需要完善的法治保障。行政诉讼作为重要的司法保障环节，在构建和谐社会过程中发挥着重要作用。然而，由于我国的行政诉讼制度建立较晚，不论是司法实践还是制度本身都存在许多不足的地方，比如行政诉讼的入口过窄、审判的司法干预、原告资格的严格限制、公益诉讼的缺失等，以致一些行政争议得不到及时的解决，公民权利得不到有效救济，造成社会不和谐因素不能及时有效清除，不利于和谐社会发展。因此，非常有必要从建设和谐社会的高度审视我国行政诉讼制度的变革。
　　
　　从行政诉讼的入口上，拓宽行政诉讼受案范围
　　
　　作为一种社会状态，和谐并不意味着没有矛盾。和谐状态下的行政主体和行政相对人之间一旦出现行政纠纷，法律应当尽可能全面的提供救济途径。然而，出于各种原因和多重因素的考虑，我国行政诉讼受案范围立法上做了大量限制，司法实践上法律也存在不愿、不敢立案的现象，不利于行政争议的解决，无形当中增加了社会不和谐因素。因此，从立法上扩大行政诉讼受案范围，明确行政主体与相对人之间发生的行政争议作为行政诉讼的受案范围标准，有条件地将抽象行政行为、内部行政行为以及事实行政行为纳入司法审查范围。
　　同时，正确处理行政权和司法权的关系，减少行政终局裁决行为的范围，尽可能扩大司法审查的范围。司法实践上法院要敢于立案，善于运用行政诉讼这一构建和谐社会的司法公器，以保障公民权利，监督行政主体依法执政。
　　
　　从行政诉讼的受理上，改革行政诉讼管辖制度
　　
　　行政诉讼管辖制度解决的是由哪一级以及由哪一个人民法院主管行政诉讼案件的问题。从我国行政诉讼法的立法规定看，除了一些有重大影响以及立法有特别规定的行政案件外，一般情况下行政案件由被告所在地的基层人民法院管辖。
　　这种制度安排根本的弊端在于，由于基层人民法院与被告隶属于同级人民政府，甚至掌握着基层法院的人事权、财权，基层人民法院在行政审判中不免出现“立案难、审判难、执行难”的现象，一些法院行政庭甚至处于“休闲庭”的尴尬地位。
　　因此，如果不改革目前的行政诉讼管辖体制，行政纠纷不容易通过司法途径获得解决，其在构建社会主义和谐社会中的地位和作用，很难得到充分显露和发挥。为了改变目前现状，尽管司法实践中一些地方行政诉讼采取“异地交叉管辖”的变通做法，但这毕竟是体制外的权宜之计。为了充分显现和发挥行政诉讼在构建社会主义和谐社会中的地位和作用，必须改革现行的行政诉讼管辖制度。我们认为，行政诉讼管辖制度改革的基本思路是，从“人事权”和“财权”两个方面改革现行司法体制，提高受诉法院的管辖级别，确保法院中立和独立审判。只有这样，行政诉讼才能有效解决行政纠纷，促进社会和谐发展。
　　
　　在行政诉讼当事人制度上，放松行政诉讼原告资格限制
　　
　　原告资格概念涉及特定的个人向法院提起诉讼的条件。一般而言，就某个司法性争端向法院提起诉讼需要具有足够的利益。从世界范围看，各国行政诉讼制度对原告资格的规定都经历了一个从限制到逐渐放松的过程，原告资格标准基本上走过一段从“权利受到侵害”到“不利影响”直至“公共利益”标准的历程。
　　1989年我国颁布的《行政诉讼法》对于行政诉讼原告资格做了严格的限制。随着社会发展，人民法院审判能力以及公民权利意识不断提高，这种限制束缚了行政诉讼的发展。尤其在当前构建和谐社会的背景下，政府在依法调整人与人、人与社会、人与自然关系的过程中，不可避免出现各种形式的行政争议。这些行政争议有些侵害了行政相对人的法定权利，有些仅是法律上利益或者相对人与被诉的行政行为仅具有利害关系，而有些与相对人没有直接利益关系只是侵害了公共利益。
　　尽管最高法院的司法解释对原告的资格做了扩张性解释，把原告资格拓宽到利害关系人标准，但仍然不能满足保障建设和谐社会的需要。近年来，公益诉讼在维护客观法律秩序、促进依法行政、维护利益均衡等方面发挥着重要的作用。因此，我们认为，和谐社会状态下行政诉讼原告资格要实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”甚至公益标准迈进。
　　
　　在行政诉讼审理过程中，设立规范的协调制度
　　
　　行政诉讼中能否适用调解，一直是一个有争议的问题。我国《行政诉讼法》基于行政权不可自由处分之理论规定了除赔偿诉讼可以适用调解外，人民法院审理行政案件不适用调解。然而在审判实践中大量存在调解现象，经法院调解后原告撤诉甚至成为一些法院行政案件主要结案方式。立法上的禁止与实践中大量运用的悖论现象是值得反思的。
　　我们认为，从完善行政诉讼制度的角度，既要充分考虑现实需要，又要符合法律的基本原理和规定，为此，应当建立规范的协调制度，而不是调解制度。协调是在法院主导下运用法律的基本原则和具体规定在双方当事人参与与协商的基础上解决案件争议以及相关问题的过程，体现法律范围内原则性与灵活性的统一。
　　协调与调解的区别在于协调重视过程，而调解强调结果；协调规范的是法院的活动，而调解注重当事人的意愿。我国现阶段建立规范的协调制度是出于行政立法不完善、审判情势、审判效果的考虑。如由于行政立法不完善，某些情况下行政行为没有法律依据而是基于实现行政目的的需要，法院在审查这些行政行为缺乏法律依据，显然对这种案件进行协调是必要的。有时行政行为合法，但基于一定的情势，需要对诉讼原告给于一定的补偿，或者帮助原告解决一些困难，法院简单地一判了之并不利于解决矛盾，这种情况下协调也具有重要作用。
　　相反，如果人民法院机械地依据法律审理案件，不利于化解矛盾，甚至可能使矛盾激化，给社会带来不稳定因素，不利于和谐社会的发展。从行政审判的效果看，人民法院在查明事实分清是非的基础上，积极协调促成争议解决，往往可以达到案结事了人和的效果。因此，我们认为，从有利于建设和谐社会的高度，行政诉讼应当设立规范的协调制度，对行政协调的原则、范围、程序等作出明确的规定，以防止行政案件无原则的调解倾向，把监督行政、权利救济与和谐社会有机结合起来，充分体现与发挥行政诉讼在构建和谐社会中的地位与作用。