宅基地怎样实现市场化流转？

　　
　　可以探索建立一种“复合型所有制”
　　
　　人民论坛：为了解决农村宅基地面临的问题和矛盾，一些地方已经根据自己的情况进行了改革探索，这几年您也进行了深入的调查研究，对于如何彻底解决这些问题和矛盾，您有什么可行性建议？
　　韩 康：把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个改革的基本方向。
　　解决当前农村宅基地面临的问题和矛盾，有两种不同的思路：第一是维持宅基地现有产权制度的安排，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策例如土地限额、不允许宅基地及居屋市场买卖等纳入法律法规体系；第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复新中国成立初期的农民所有制性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。
　　按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针，把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个基本的方向。为了推动农村宅基地市场化改革，可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。
　　人民论坛：这个“复合型所有制”具体来说是怎样的思路？
　　韩 康：首先，把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，集体不再分配新的宅基地。
　　其次，集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。例如宅基地可以转让出售，但不能转让出售给犯罪者，或转让出售给造成村庄污染和破坏村庄生活秩序的人。一旦出现这类情况，集体就有执行使用终止的权力。
　　按照上述思路对宅基地定性后，就需要为农民家庭的宅基地进行法定确权。在“一户一宅”和面积限定的既定政策下，把占有权、使用权、收益权、转移权的完整产权交给农民，经过登记取得合法证书。同时也把集体所有权对宅基地的权力内容依法确定下来。
　　
　　“复合型所有制”，可以实现三个政策目标
　　
　　人民论坛：农民一旦拥有宅基地的永久使用权和完整物权，不但农田耕地可以得到保护，而且农民的切身利益也能得到有效保护。
　　韩 康：是的，建立这样一种农村宅基地的“复合型所有制”，可以满足三个重要的价值取向和政策目标。
　　第一，提高土地利用率，进一步有效保护农田耕地。农民有宅基地的永久使用权和家庭继承权，集体不再分配新的宅基地，就可以最终切断农村生产用地和农民宅基地之间的“血缘关系”，最终改变那种人口自然死亡不退宅基地，新建户不断圈占耕地的状况。在目前全国农村人口已经大规模减少（仅1996—2006年就减少1.2亿人），现有宅基地存量（２亿亩）完全可以满足农村居民建房需要的情况下，这种制度安排在宏观上是可行的。在农民家庭宅基地为既定量的情况下，对农村人口的过快增长也会起到很好的制约作用。
　　第二，既有利于保护农民土地利益，又能为农民创造资本性财产。农民有宅基地的永久使用权和完整物权，就可以在市场活动中对宅基地及房屋进行合理的估值、估价，避免市场交易和政府拆迁活动中的压价行为。农民的房屋就可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产，除了具有升值的可能性外，最重要的是可以作为抵押物品得到金融机构的贷款。目前市场资金进入农村和农民家庭的最大障碍是无抵押，一旦农民房屋可作为贷款抵押品，很可能为市场资金大规模进入农村打开一个制度性缺口。
　　第三，促进农民城市化发展，为打工农民提供稳定的城镇居住条件。对那些进城打工又希望在城市长期就业和留居的农民，最大障碍是城市住房成本很高，商品房价格无力承受，政府对城市中低收入居民实行的廉租房和经济适用房政策又不能惠及他们。在获得宅基地的永久使用权和转移权之后，这些农民就可以能够同城市居民一样把房屋进行市场化出售，为改善城市住房条件提供有效资金手段，为他们最终留居城市创造条件。
　　
　　宅基地市场化改革需根据各地发展差异分类进行
　　
　　人民论坛：全国各地情况不同，发展差距很大，农村宅基地的经济价值差异也很大，启动宅基地的市场化改革，是否需要分类进行呢？
　　韩 康：在发达地区和大城市城郊地区，可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。
　　从理论上讲，任何商品只有通过充分交易和充分竞争，才能达到一个比较合理的市场价格。但农村宅基地和其他市场化的土地商品一样，是一种比较特殊的资源型商品。它具有明显的地域刚性，不能自由流动，更不能通过流动性聚集规模，因此它又是一种有限交易和有限竞争的商品。同时，中国不同区域之间的发展差距很大，农村宅基地经济价值的差异也很大。如果不考虑这些问题，在农村宅基地进行产权结构重组之后就设想建立一个全国性的宅基地交易市场，并通过全国性的交易活动建立宅基地的价格形成机制，是不现实的。
　　调查组认为，建立一个“区域扩散性的宅基地市场”，是比较可行的。主要思路是：首先，在小区域内定价。这个小区域根据不同情况，可以是一个县，也可以是一个镇，或者是一个城市郊区。小区域定价的基本方法是，以农地征用价格为参照系，加上该地30年的平均耕作收益，再加级差地租。其次，在小区域进行定价、交易后，随着该区域交易活动的开展，供求信息和交易信息必然不断扩散，交易活动的可能性也不断扩散，交易双方就会在更大区域范围内对价格的合理性进行比较。这个时候，也就可能在更大区域范围内形成更为合理的价格机制。
　　对欠发达地区和城市远郊地区，可以由政府出面组织，对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。
　　宅基地怎样流转？我们在调研中看到，现在很多地方一个比较普遍的做法是，由村集体组织或镇、县政府机构出面，对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造，先在村庄附近盖好能够集约用地的商品房，然后按照一定价格折算办法同农民的宅基地及房屋进行置换。置换后的土地或用于扩大耕地面积，更多则用于非农业性开发。有的地方还成立了由政府管理的土地经营公司，专事进行这项活动。这种改革模式的最大特点是有政府的积极参与，可以避免农民个人自发流转带来的种种问题，不失为一种有益的改革探索。
　　我们在调研中充分感到，建立农村宅基地市场，是一项影响深远的改革，也是一件复杂、敏感的事情。在调研中有关部门和地方很多同志都提出，这项改革需要全面考虑、系统设计、选择时机，又不能长期拖延，使现有问题和矛盾更加扩大、深化。应该先在发达地区和城郊地区进行试点，取得经验逐步扩展，同时继续加强理论方面的深入研究。