西部大开发与中部发展战略的比较与思考

刘传江　冯碧梅

摘 要：与“东部率先实现现代化”战略不同，“西部大开发”与“中部崛起”发展战略没有将未来两地区在全国的地位进行明确，也没有阐释出地区发展的战略重点。因此，有必要剖析中部与西部地区在全国未来发展格局中的地位，揭示出其由于基础条件的差异引起的不同战略目标、战略重点和地区发展战略，并通过比较两大战略引出全国地区发展战略的主要内容。

关键词：西部大开发；中部发展战略；比较研究；地区发展战略

中图分类号：F207文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0042—05

西部大开发作为一项大战略，不仅是为了振兴西部，更重要的是为了实现各种资源和生产要素在东、中、西三大区域间的合理流动、优化配置，使东、中、西三大区域连成一体，优势互补，协调发展。中部地区是我国的腹心地带和国脉所系。就生产力与资源分布而论，中部地区兼有东西部之长，而且环境、资源、市场、区位和经济技术基础等各方面的条件配合较好。相对西部来说，中部更具有承接东部产业转移的基础和条件。东部的人流、商流、物流以及信息流向西推进的过程中，会有相当部分要流经中部，甚至在西进的过程中扎根于中部。与此同时，西部地区的开发和建设，客观上也需要在我国东、西部之间有一个过渡带和传接带，这就使中部处于“承东启西”、“一肩挑两头”的战略位置。

一、中西部发展战略重点的比较

（一）中部崛起的战略重点——大力发展现代农业

中部六省农村人口高达2.44亿，占全国农村人口的31.2%，耕地面积占全国的18.9%，对保障我国的粮食安全起着重要作用。依托中部的两湖平原(湖北的江汉平原、湖南洞庭湖平原)、黄淮平原和鄱阳湖平原，大力发展现代农业，是中部崛起战略的重点。由于农业基础设施比较薄弱，抵御气象灾害能力差，中部农业靠天吃饭的状况还没有得到根本改变，农村已成为防御和减轻自然灾害的薄弱区域。气象灾害严重威胁中部农业和农村经济社会全面可持续发展。因此，要围绕推进新农村建设，着眼于农业增效、农民增收、农村发展，构建农村公共气象服务体系，并将其纳入政府农村公共服务体系之中，加大农村地区气象灾害监测能力的投入，加快重点农业区和自然灾害多发区乡村自动气象(雨量)站以及土壤墒情监测站的建设；加强农业产业发展与农业结构调整的需求结合，对原有农业气象观测站任务进行适度调整，适当增加特色农业作物的观测。加强农村气象预警预报信息发布系统建设，不断创新农村公共气象服务的方式、方法和内容；开展农村精细化、专业化气象预报和服务，加强粮食综合生产能力的气候论证和区域特色农业精细区划，为农业生产产前、产中、产后提供针对性和系列化的全程动态跟踪服务及气象保障；加强人工影响天气工作和防雷减灾气象服务，加强气候变化对农业生产、粮食安全影响评估和应对研究，加大农村公共气象服务的深度和广度，增强农业和农村防灾减灾能力。

（二）西部大开发的战略重点——保护生态系统

西部地区位于我国大江大河源头和上游的特殊地理位置，其生态环境问题直接威胁到全国可持续发展战略的实现和东部经济持续增长的支撑环境；西部地区分布着农牧交错带、喀斯特地区等生态外部性较大的地区；西南地区还是我国重要的生物资源基地，因此西部在我国生态建设和生态分工中占有重要地位。但西部地区历史上对土地及矿产资源的粗放、掠夺式开发与经营活动导致水土资源匮乏、植被退化、水土流失以及环境污染等一系列环境危机与问题。西部地区的生态地位重要，保护生态系统、避免对环境继续破坏，需要抑制资源型产业的发展，强调经济效益服从生态效益。东部地区在享受西部生态建设所产生的生态效益时，也应将获得的效益与西部进行共享。国家应该考虑生态保护的“经济核算”，建立生态补偿机制。目前的当务之急是将水源保护的价值计入国民生产的成本，利用税收和财政等手段，向上游生态源区进行转移支付；另一方面，持续修复西部受损生态系统，实行退耕还林(草)、退田还湖工程，加大三江源自然保护区、青藏高原高寒区保护区等的投入力度。

（三）两大战略的共同内容

两大战略重点的差异是由地区在全国区域发展格局中的地位决定的。支撑区域发展重点的政策都是产业结构调整、区域开发战略、区际开放等方面，这些方面也都是国家政策调控的载体，是各大战略政策支撑体系的共同内容，同时也是财政、税收调节和基础设施、生态环境建设等的依据。这些内容是制定地区发展战略的主体内容。

二、中西部产业结构调整与技术升级战略比较

（一）中部地区产业结构调整的策略

1.实施城市群发展策略，促进产业结构的调整。加快城市群发展，带动区域产业结构调整，提升经济竞争力，是发达国家工业化进程中的一条重要经验。中部地区已建立了中原城市群、武汉城市圈和长株潭城市群等，并通过极化、辐射、扩散等效应，最终带动整个区域产业结构的调整。

2.走新型工业化的道路，促进传统产业的升级改造。中部地区各省都是我国传统工业大省，要调整中部地区的产业结构就必须对中部地区的传统工业进行新型工业化改造。在现阶段，中部地区不仅要大力发展电子信息、生物工程等高新技术产业，更要注重用高新技术特别是先进适用技术改造诸如冶金、化工、纺织、机械、食品等传统产业。

3.建立高新技术产业园，促进产业结构的调整。从总体上看，中部地区的高新技术产业规模较小、发展较慢，特别是各省的高新技术产业趋同现象严重，大都把电子信息、生物工程、新材料、新能源作为科技发展的方向，彼此之间缺乏合理的产业分工，没有形成相互支援、相互依存的产业分工协作网络和产业集群。因此，中部六省有必要构建有差异化优势的省级技术创新体系，有重点地发展各具特色的高新技术产业。要建立起政府引导的、以市场为主体的、产学研相结合的经济科技互动机制，整合现有科技资源，赶超全国乃至世界科技先进水平，实现高技术产业超常规、大跨步的发展，进而带动整个中部地区产业结构的调整。

4.加大开放，吸引外资，促进产业结构的调整。中部地区要实现产业结构的升级换代，仅仅依靠区域内存量资源的挖潜和政府的扶持是远远不够的，必须把自身的优势和外部的力量结合起来，实施大开放战略，加快形成外向型经济发展的新格局，通过利用外资、引进技术、共同开发等，大跨度提升产业竞争力，进而带动产业结构的调整。

（二）西部地区产业结构调整的策略

1.西部地区产业调整方向。西部地区目前的产业结构未充分利用资源优势，生物资源延伸的医药原料资源、自然和民族风光延伸的旅游资源等缺乏利用，过分依赖矿产资源的重型工业结构，给环境造成了巨大压力，而且很难使居民尽快富起来。西部发展的战略重点在于提高人民生活水平、保护生态系统，因此产业发展要以生态型、富民型及特色资源型为主。

2.西部地区高新技术产业发展与技术升级。西部整体并非发展高新技术的最佳区位，但以西安、重庆、成都等为核心的“两带一区”，具有发展高新技术产业的条件，可以通过结合已有产业基础的电子信息产业、依托自然资源发展生物制药业、在军工企业基础上的航空航天装备制造业等，促进高新技术产业发展。传统产业在西部地区占有很大比重，但产业竞争力不强，多因为产业技术落后，因此目前技术升级的主要目标是利用高新技术促进传统产业产品升级、改造生产技术以提高生产效率和产品质量、优化产品生产销售的环节，促使西部与东部形成产业具有梯度差、技术水平上保持一致的格局。

3.西部地区产业结构调整内容。（1）发展国家扶持的产业部门，发挥在全国地区分工体系中的作用。发展能源与矿产资源的开发、加工利用(石油、天然气、煤炭、水能的开发，石油和煤炭化工，高耗能的有色冶金与基本化学工业等)，特色农业基地建设及农业产业化引导的特色轻纺工业(食品、纺织、皮革制品等工业)，以医药工业为主的生物资源开发利用以及旅游业。（2）面向当地市场需求所形成的产业或部门，如粮食、饲料、畜牧业、金属品加工业、日用化学工业、服装业、办公与文化用品等。（3）通过技术升级来实现技术对经济的拉动作用，通过部分重点地区、产业园区发展高技术产业。

三、中西部区域经济非均衡发展战略比较

（一）中部地区非均衡发展战略

中部地区实行的是点轴开发模式，点轴开发模式是增长极理论的延伸。从区域经济发展的过程看，经济中心总是首先集中在少数条件较好的区位，呈斑点状分布。这种经济中心既可称为区域增长极，也是点轴开发模式的点。随着经济的发展，经济中心逐渐增加，点与点之间，由于生产要素交换需要交通线路以及动力供应线、水源供应线等相互连接起来，这就是轴线。这种轴线首先是为区域增长极服务的，但轴线一经形成，对人口、产业也具有吸引力，吸引人口、产业向轴线两侧集聚，并产生新的增长点。点轴贯通，就形成点轴系统。因此，点轴开发可以理解为从发达区域大大小小的经济中心（点）沿交通线路向不发达区域纵深地发展推移。

为支持山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省中部崛起，2007年1月国务院办公厅下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，该通知对中部六省的享受优惠政策的地、市、县范围进行了确定。下一步，国家将制定具体优惠政策的实施办法。中央比照东北老工业基地和西部大开发的优惠政策来支持中部六省的崛起，并不是六省的所有地区都可能享受得到。优惠政策是老工业地对应东北老工业基地，国家贫困县则对应西部大开发政策。我们认为，一个区域要有新的发展，离不开公平而有效率的政策环境，中部崛起应该实行“普惠制”。应该把东北振兴政策、西部大开发政策中的成功部分全面地运用到中部六省。

（二）西部地区非均衡发展

西部地区开展的是由面到点的发展模式，西部地区统一享受西部大开发政策。促进西部有条件的地区实现迅速增长，是增强西部经济实力的基本途径之一。西部地区在建国初期获得的投资及各个时期在中央对民族地区、贫困地区倾斜政策的扶持下，已经形成了一些产业人口的相对集聚区；重庆、成都和西安三个城市已经具有成长为全国意义都市区的潜力；西陇海——兰新线经济带、长江上游成渝经济带、南贵昆经济区，以及呼包——包兰——兰青线经济带等是西部经济发展的重要“动力区”。这些地区要加快发展：一是需要各省市的工业和第三产业发展向经济带集中，特别是向中心城市集中。在中心城市内，具有较高技术含量的企业和第三产业应该向各类园区集中。二是需要继续加强重点城市的通达性和中心性。要加强现有通道，主要有京包——包兰线提速改造兰青线复线建设、陇海线宝鸡——兰州区段修建第二线、兰新线兰州——武威区段复线建设等；加快修建国道主干线西部路段的建设，如连(云港)霍(尔果斯)线、丹(东)(北京)拉(萨)线、沪蓉线、沪昆线等。

四、中西部区域开放战略比较

（一）中部对外开放的工作目标——吸收外资质量和水平进一步提高

以扩大开放、更多更好地吸收外资作为中部崛起的突破口，紧紧抓住国际产业转移加快的有利时机，扩大吸收外资规模，鼓励跨国公司向中部地区转移附加值较高的加工制造环节、服务外包业务，力争使中部地区吸收外资今后几年有较大幅度增长，占全国比重有较大提升，吸收外资质量和水平进一步提高，在促进中部地区经济技术发展方面发挥更加重要的作用。为实现这一目标，还相应提出了15条政策措施，其中包括尽快修订中部地区外商投资优势产业目录、支持中部地区经济技术开发区加快发展、举办中部地区投资贸易博览会、支持中部地区物流产业发展等。如河南提出“东引西进”的思路，重点深化与香港、上海、广东的合作；湖南省出台新规划，重点发展区域配套产业，增强产业发展和加工贸易的聚集效应，通过引入龙头企业带动相关配套企业；湖北省委、省政府专门下发了《关于进一步扩大对外开放的若干意见》，对实施开放带动战略和加快吸收外资步伐作出了全面安排；江西省把对接珠三角作为全省经济工作的重中之重，全方位做好招商引资工作，以吸收外资作为对外开放和承接产业转移的突破口，极大地激发了经济发展活力，其经验被称为“江西现象”；山西省委省政府作出了《关于进一步扩大对外开放的决定》，也就扩大开放和吸收外资作出了全面部署；安徽省及时提出了“东向发展战略”，确定了将一点一线，即省会合肥和毗邻江浙沪的马（马鞍山）、芜（芜湖）、铜（铜陵）、宜（安庆）沿江开放带作为承接产业转移重要基地的总体部署，并提出以构筑沿江物流大通道和合肥区域物流中心为重要依托，以相关国家级和省级经济技术开发区为承接产业转移的先导和载体，以实现与东部地区的无缝对接为重要途径的具体安排，形成商品东进、劳务东输、能源东送、投资东引、服务东带、产业东接、交通链的新局面。

（二）西部地区的开放目标——稳定的边疆与双向开放

西部地区对外开放的目标受“稳定的边疆”目标制约。西北区与中亚文化相近，交通联系方便，历史上联系就比较密切；中亚具有丰富的石油等资源，是我国重要的石油进口来源地之一。但中亚地区泛伊斯兰主义影响很大，并与国内民族分裂势力相互勾结，对我国边疆稳定造成威胁，因此西北地区应适度开放。西藏与印度、尼泊尔间山脉阻隔，交通不便，而且该地区也是境内外宗教分裂势力活动猖獗区，保持边疆稳定是首要目标。云南、广西、贵州等地区与泰国、缅甸、越南等东南亚国家有着紧密联系，东盟“10+3”会议等提供了促进贸易发展的政策、方式，这一地区应加大开放的力度，促进区域快速发展。与对外开放相比，西部地区“对内开放”更为重要。由于西部与沿海经济发达地区距离远，交通联系不便，未能形成有效分工。目前东西部所处的工业化阶段不同，东部部分劳动密集型产业开始转移，西部地区有丰富自然资源和廉价劳动力，适合接受东部产业转移，广东向广西、上海向云南、江苏与山东向新疆等地区已经出现产业转移和互动迹象。因此，西部地区交通干线建设要注意“两头延伸”：（1）向东部延伸，为沿海发达地区企业的进入和发展提供基础硬件环境；（2）适时建设新疆与中亚各国的铁路干线和能源运输管线，保障我国能源安全，利于我国在中亚获取更大的利益。另一方面，继续采取东部支援西部地区的政策，鼓励实行产业转移。西部地区建设面向东部市场的工业产品、农副产品生产供应基地，东部名优品牌进入西部市场的生产组装基地，东部龙头企业的配套生产基地，利用陆上边境建设向西欧、中亚、南亚等的外向型产品生产基地等。

五、国家制订地区发展总体战略的思考

（一）确定地区发展战略引导区域分工

从中西部地区发展战略的比较可以看出，由于区域资源禀赋条件、发展现状等的不同，区域在国内分工中处于不同的地位，其发展战略重点也有所不同。地区发展战略是国家调控区域发展，促使区域充分发挥其优势、形成合理的分工，确保区域发展目标与国家要求相统一的重要手段，主要内容包括地区发展战略重点、基本内容(包括产业调整、空间布局政策、对外开放)、政策体系等。为使地区发展战略的目标清晰，必须尽快开展全国综合功能区划，主要内容包括：重点区域开发战略的制定、实施区域协调发展目标方案的设计；调整区域产业结构、形成区域特色经济体系；加快城市化进程，合理安排城镇体系的空间结构、规模结构与职能结构；跨流域资源调配与流域综合开发治理；区域性基础设施系统或重大的区域性生态环境建设等。

（二）解决区域发展共性问题的战略

1.产业结构调整。国家可通过两种方法进行调控：（1）技术扶持政策，通过产业研究中心、企业技改资金、风险基金的配置等提供技术保障，建设地区特色经济体系；目标是形成产业梯度和较为一致的产业技术水平。将传统产业如采掘、制造、纺织等的技术改造投入重点放在西部，包括传统产业的研发中心；增加西部地区大学的传统产业技术专业投入等。现代产业的研究中心设在东部。（2）通过国家对区域规划的审批权，引导地区产业结构调整。

2.非均衡发展。我国目前大部分地区都处于非均衡增长阶段，需要促使经济要素进行空间集聚。对于重点发展区域，国家应继续加强其集聚能力，如交通线路的建设本着利于集聚的原则；通过交通线路投资和技术改造，加强现有重点城市的通达性和中心性；加大对重点地区的技术投入，开展旨在促进集聚的以重点地区为核心的跨行政区规划；土地使用政策等对重点发展地区进行适当倾斜。

3.区域开放。

对外开放既是全国各地区的共同要求，也需要体现区域差异，如各类开发区和出口加工区的审批和设置上向重点开放地区倾斜；鼓励地方积极参与国际合作开发活动，尤其是对于国际组织比较成型的地区，如图们江开发地区、澜——湄合作开发地区等；对周边资源丰富国家进行技术援助等，为沿边地区的对外开放提供良好的环境基础。

（三）平衡差异性的战略措施

建立全国范围内的分工体系，需要兼顾生态效益和社会效益。发达国家以殖民地和进口资源等方式实现地区分工，实质上是扩大分工的地域范围，转嫁了分工利益不均带来的地区矛盾。我国的国情决定了无法完全依靠进口资源，因此必须建立相应的配套政策体系。

1.将生态效益尽快纳入核算体系。全国和大区域内生态外部性较大的类型区，如农牧交错带、喀斯特地区、三江源区等，主要提供“生态效益”，但需要系列政策进行支持，应列入国家地区发展战略。（1）转变观念。传统上，国家对于生态建设进行补贴属于兼顾公平，现代发展理念认为生态建设也属于生产范畴，其“产品”以生态效益为主，经济效益不足，而且生态收益是由政府所代表的社会群体享受，经济收益由建设者和生态建设地区获得；但明显两者是不对等的，因此需要进行补贴。（2）建立生态——经济利益共享机制。这项制度主要为生态建设专向资本金制度。进行生态建设的补贴由政府建立的专项资本金提供。资本金的来源包括中央资金和通过征收生态建设受益地区的“庇古税”。其支付方向包括：政府增加对生态建设的投入，即政府承担全部社会责任；通过对生态建设中的农用物资、电力等的价格补贴，降低生态建设成本，使经济收益相对增加(可以补贴给生产农用物资或电力等企业，或者对农民“直补”)；政府通过一系列政策优惠(技术开发、市场开发、技术培训、风险——贷款担保等)对生态建设地区可能的“效益生产”，给予鼓励和扶持。（3）进行生态建设“成本——效益”核算。成本——效益核算制度是进行补贴的前提，它为补贴数量提供了科学依据，但这种成本核算必须是一种综合成本，如退耕还林的成本，除了建设成本外，还应包括机会成本和解决由于生态建设使用劳动力减少产生的农民“失业”问题的成本。

2.重视社会效益。（1）建立利益补偿机制。处于不同分工层次的地区所获得的收益不同，国家需要采取财政转移支付的方式进行调节，弥补能源、原材料生产等处于较低分工层次的地区。一方面是对原材料、基础产业进行补贴，如对粮食生产、煤炭、石油等的采掘业进行生产性补贴，即以产量为标准对企业进行直补；另一方面可以加大对基础产业地区的基础设施、技术水平、社会事业等的补偿性投入，减少产业发展成本，提高社会事业的发展水平，平衡产业回报率不同带来的生活水平不同。（2）继续实行扶贫政策。全国范围内还存在众多的贫困区，它们往往无法参与分工，导致长期落后，目前的贫困区集中在西部地区、民族地区、山区等，扶贫任务更加困难，由于贫困地区与生态敏感往往空间重合，因此，要将地区扶贫政策纳入区域发展战略。

参考文献

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责任编辑：晓 立