国外专家：救灾要急 重建要慢

胡以志

国际知名的灾后重建专家爱德华·布莱克利教授，曾领导1989年旧金山地区的地震和火灾灾后重建，并参与纽约

“9·11”之后的重建。

2004年他担任悉尼大学规划研究中心主任，同时任悉尼市长顾问和悉尼大都市战略规划委员会主任。美国2005年卡特里娜飓风灾害后，新奥尔良市长在全球范围邀请灾后重建方面的专家和学者商讨对策，并聘请布莱克利教授担任新奥尔良重建办公室执行主任，负责制订整个城市的灾后重建计划。

惊闻中国汶川发生大地震，布莱克利教授非常关心，愿意就新奥尔良的重建经验对汶川灾后重建提供一些建议。他表示，由于灾情仍在持续中，一些具体资料和数据还没有办法得到，这些建议只有原则性指导意义。

政府统筹全社会力量参与

汶川灾后重建的最大挑战是治理(governance)，不是技术。这个治理不是单纯的政府管理(government)，应该包括企业、社区、受灾群众和非政府组织等民间力量的参与。

面对如此灾难，而且灾难的影响将是长期的——包括物质和精神的影响——只有政府和民间力量结成联盟才能应对。政府起组织枢纽作用，统筹全社会力量的参与，特别是私人企业等经济组织和民间社会组织的参与。

卡特里娜飓风后，美国联邦紧急救援署(FEMA)直接指导救援并负责提供联邦政府救灾和重建资金。路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署(LRA)负责灾后重建，重点包括土地功能、公共交通、文化和教育设施、医疗保障、经济发展和政府效能等方面。

LRA同时协调地方政府重建计划，也为民间基金会和非政府组织的参与提供支持。

救灾要急 重建要慢

灾害资料的收集、整理和共享是制订有效重建计划的关键。救灾要急，重建要慢。新奥尔良市的整体重建规划方案到2007年4月才批准通过，距离灾害发生已经20个月。花如此长的时间制订重建方案，就是为了确保方案的科学性，确保不再重蹈覆辙。

汶川灾后有大量数据需要收集，包括人口、住房、就业、地质、基础设施、经济、文化设施和环境评估等。除伤亡和损失数据收集之外，鉴于灾害发生在夏季，很多灾害发生地靠近河流等水源，最重要的是进行卫生和环境评估和监测。

这些数据应由中央政府机构统一管理，并全球共享，为本次灾害和类似灾害提供分析依据。建议在全球范围内寻求专业支持，邀请国内或者国外多方顾问力量参与，提供独立科学的重建规划依据。

首先重建心灵家园

受灾群众的心理治疗和重建信心是重建规划的首要任务。新奥尔良重建计划的第一条就是继续提供心理治疗和社区咨询服务。

重建家园首先要重建心灵家园。短期心理辅导干预只是暂时性的，长期的心理治疗需要多方力量参与，提供综合解决方案。在这方面，应该主要发挥地方政府、非政府组织和社区组织等民间力量的作用。可利用政府救灾基金和社会救灾基金启动地方社区心理服务培训计划，专门提供此类服务。

可考虑设立灾后心理热线和网络咨询。中央政府可联合民间机构设立专门网站，提供灾难中伤亡和失踪人员资料，为在灾难中与亲朋失去联络的人提供搜寻平台，同时也是有效的虚拟交流空间。

受灾群众和社区人员要全程参与灾后重建计划，倾听他们的声音和意见，这是重建受灾群众信心的一个重要过程。新奥尔良重建计划出台前后通过公示、讨论会、发放资料和网络等方式让居民能够广泛参与。

心理重建比基础设施和房屋重建的时间要长，难度更大，要从长计议。

制定详细的灾后重建预算

应制定详细的灾后重建预算，首次预算至少包括未来5年的计划。新奥尔良的重建预算包括2005～2011年，并且每年都会对这一预算计划加以检讨和更新。

预算是寻求资金来源，制订资金计划的基础。同样，预算计划同灾情资讯和重建计划一样，应该寻求第三方顾问提供专业支持，政府负责审批。

这些预算包括政府投资计划，也包括商业融资计划。政府投资重点在基础设施，包括道路、供水、污水处理、医院、学校和图书馆等。同时应测算出需要私人投资的资金额，并提供初步投入产出分析。这些私人投资项目应该包括商场、工厂、社区服务和当地原材料加工业，解决当地生活和经济发展问题，提供就业机会。

重建计划的最重要部分不是基础设施和城市功能建设的技术规划，而是资金来源计划。政府拨款和民间捐赠并不是长期稳定的资金来源，而且数量有限，不能解决灾后重建的长期需求和可持续发展，应该拓宽多种融资渠道，特别是私人投资。

卡特里娜飓风灾后，新奥尔良市长瑞耐金并没有去华盛顿继续寻求政府拨款，而是带着重建思路去纽约的华尔街，寻求金融机构和私人资本参与重建。

政府可以协同金融机构设立重建基金，设计并发放多种金融产品，多种渠道融资。不能过分依赖政府拨款和民间捐赠，关键是靠商业机构和民间资本的投资。一些重大基础设施和项目可以采取政府与私人资本联合的方式参与。

确定几个优先发展区域

基础设施和房屋重建不可能一下子全面铺开，应该首先确定几个优先发展区域。这些优先发展区域起示范和种子开发的作用。它们的开发可以重建受灾群众的信心，建立投资商的信心，诱导后续开发和建设。在新奥尔良重建中，首先确定了17个这样的优先发展区域。

这些区域要有吸引投资的潜力，在视觉上容易看到，能产生很好的视觉和心理效果；要有聚集效应，能聚合一些同类商业类型，形成规模效果；要有比较充分的土地和资源，有后续拓展和深化的空间；要提供学校、医院和图书馆等市民设施，提供社区服务，建立社区信心；要重视社区设计，营造宜人的场所感，提供市民公共空间，凝聚社区人气。

这些优先发展区域是种子开发区域，它们的成功与否决定后续开发的质量。

提供就业机会对受灾群众最重要

对于受灾群众来说，最重要的重建是提供就业机会和技能。新奥尔良重建计划的最大一部分内容是发展多样性的区域经济，恢复就业。

政府和社会提供的灾后救济，包括临时住房和生活设施并不能保证受灾群众长久的生存和发展。受灾群众的真正福祉在于他们能否在当地有就业的机会。

他们很多人灾后住在政府提供的临时住房或者异地的亲朋好友处。半年之内他们都会陆续返回原居地。除了提供住房和道路、用水和污水处理等市政设施外，他们能否返回的关键是，是否在当地就业。灾后重建项目应该优先照顾当地就业。另外，政府可利用重建基金实施就业培训，提供就业技能。

原有的经济设施基本被破坏，而经济设施和经济链的恢复周期远比房屋等基础建设时间要长。这就是为什么前面提到要进行系统细致的经济数据收集和分析的原因。这些数据包括人口、教育和技能。

另一方面，要分析当地经济基础、资源、市场和潜力等，提供切实可行，并能保持长期活力的经济发展方案。这些方案的首要目标应该是解决当地人口的就业。同样，经济发展主要依靠民间资本的投资，政府提供优惠政策。

总之，大规模的灾后重建是个长期的系统工程，需要多方力量(政府、民间和专业机构)的共同参与。受灾地区肯定是灾害频发地区，所以重建计划尤其需要审慎和科学，计划的有效性应该持续百年或者数百年。

(作者系悉尼大学规划研究中心研究员

摘自《望新闻周刊》2008年第22期）