燃油税：１４年博弈２００字

李晓辉

燃油税改革方案看似小小的税负变动，却关乎中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民等等不同主体之间复杂的利益调整。

“燃油税”终于来了。

12月5日，18：40，国家发改委、财政部、交通运输部、税务总局拟定的《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》发布：燃油税将采取从量定额的方式征收，一升油征收额度为1元。在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。改革方案将现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。征求意见后，方案将自2009年1月1日起实施。

短短不到200字的《征求意见稿》，却是历经14年曲折反复权衡和博弈的成果。“谁都知道开征燃油税对于提高能源使用效率、体现社会公平有积极的现实意义，但是这么多年来一直因利益纷争而徘徊不前。”国家信息中心能源专家牛犁对记者表示。燃油税改革方案看似小小的税负变动，却关乎中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民等等不同主体之间复杂的利益调整。

经历长达14年的“分娩”，如今的“方案”简单得有些让人意外，尤其是没有公布汽柴油分别为1元/升和0.8元/升的消费税到底是以何种标准制定出来的，人们对此议论纷纷。

但多数人对方案还是抱着基本肯定的态度。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强告诉记者，目前最重要的基本原则和机制已经有了，以后的执行中有任何问题可以按照原则进行调整。上海财经大学财税专家胡怡建也认为这个方案是可以接受的，总体来说“减轻了负担”。

漫长的等待

14年里，交通部、财政部、国税总局等多次提出要“择机”推出燃油税，但几乎是“年年议，年年等”，燃油税的故事已经成为“狼来了”的现实版本，开始还有些热切期望，随着一次次不了了之，人们的热情也一降再降。

从1994年提出燃油税，到2008年“大功告成”，实在是一路辛苦：

第一阶段从1994年-1998年。1998年10月，九届全国人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案，同月国务院提请全国人大审议《公路法》修正案草案，但修正案经两次遭否决，燃油税也跟着被推迟。“当时中国的经济条件确实并不适宜推出燃油税，那时候美国得州轻质原油（WTI）的价格只有15美元/桶左右，更重要的是国内汽车工业刚刚起步，加税会对此造成冲击，而地方财政修路的资金保障也会受到燃油税的影响。”牛犁说。

1998年动议搁浅，不过，1999年10月31日的九届全国人大常委会第十二次会议，还是通过了《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为燃油税。这对于今后实施和推动燃油税提供了快速推出的法律基础。

第二阶段是1998年-2003年朱镕基主持国务院工作时。1998年朱镕基就在《政府工作报告》中强调，要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实行“费改税”，其中也包含着燃油税费改革问题。此后，燃油税将“逐步推出”的说法几乎年复一年都会提出。

2001年6月6日，时任国务院总理的朱镕基解释燃油税不能马上推出的原因时说：“目前问题是油价太高，28至30美元／桶，去年还是25美元／桶。”中国的燃油税改革一直在等待一个“时间窗口”，可是油价多少才算低呢？到了2004年-2008年，燃油税改革的第三阶段，油价反而越等越高，直到2008年7月国际原油价格冲上147美元/桶的历史高点。

中央财经大学税务学院副院长刘桓对记者表示，所谓燃油税改革的最佳时间窗口，即在国际原油价格大幅回落之后，国内成品油价格高出海外同类产品价格；此时政府就能通过下调国内零售成品油价与征收燃油税并举的方式，减少国内的成品油油价波动，减轻对零售市场和社会的冲击。

现在，期盼多年的“时间窗口”总算难得地到来了。在《征求意见稿》推出前一天，国家发改委副主任张晓强明确表示：“明年1月1日是开始实行成品油价格改革的最佳时机。”

各方“妥协”的方案

“如果没有此次国际油价从9月开始的大跳水，这一次动真格推出燃油税改革方案也是不可能的。”牛犁对记者表示。

美国得州轻质原油（WTI）9月初从100美元/桶开始跌落，目前只有44美元/桶左右，同时，华尔街金融风暴越来越猛，美国、欧洲和日本的经济全面衰退，投机资金流动性恶化，也减少了对原油的消耗预期，诸多因素传导至国际油价，暴跌无法避免。

6月20日，因国际油价持续走高，国家发改委要求将汽柴油价格均提高1000元/吨，那么如今国际油价一路走低，顺理成章就需要调低油价。原本调低油价、理顺成品油价格机制与推出燃油税是三个分别完成的“动作”，但事实上同步进行是最为便捷的方式。不过，三个动作并成了一个，冲突和争论可想而知。

事实上从10月中旬开始，关于燃油税费改革的声音越来越多。与燃油税改革关系最为紧密的交通部，就将按惯例在明年1月召开的“全国交通工作会议”提前到了11月中旬，紧急讨论燃油税改革涉及到的利益调整方案。

11月20日，发改委网站发出了一则重要短讯，“国家发展改革委、财政部、交通部等部门联合召开座谈会，就完善国内成品油价格形成机制、适当降低成品油价格，同步取消公路养路费等六项收费，撤销政府还贷二级以下公路收费站点，实施燃油税费改革等问题，听取地方政府和价格、财政、交通部门意见。会议还约请了税务总局、中编办、人力资源社会保障部、农业部等部门参加。”

一位与会的发改委官员后来对记者表示，“此前燃油税改革方案早就有了草案，（发改委）能源所也受委托做了几套方案，但是直到11月底也没能统一定下来。”

就在11月25日，燃油税推出前夕，财政部网站公布了修订后的《中华人民共和国消费税暂行条例》(下称《条例》)，规定汽油和柴油消费税保持不变，修订后的《条例》从2009年1月1日起施行。可是此次“燃油税”改革方案最终还是通过“消费税”来实现。“短短两周里如此调整，确实让人不能完全理解。”胡怡建这位资深税法专家表示看不懂。

“燃油税”后遗症

在此次四部委联合公布的《征求意见稿》中明确提出，“在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。”

“方案中只提到了燃油消费税提高幅度，但是关于成品油价格调整只字未提，只是说总量不提高，接下来到底成品油价格部分降还是不降，明显存疑。”牛犁表达了他的疑惑。

长江证券在12月7日发布的分析报告中指出，燃油税开征方案意味着在保持现行油价不变基础上，对成品油零售价进行了结构调整。如果将油价分解为基础油价和燃油消费税两部分的话，那么假设成品油零售价为每升6元，油价的下调幅度为13.8%。

有不愿意具名的能源专家对记者表示，如果据此观察，中国的燃油税确实比欧洲甚至美国都要低，但问题是油价部分仍然要远远高于美国与欧洲。

根据国内大宗商品贸易商息旺能源的最新数据，按照12月4日新加坡汽油价格34.77美元/桶计算，包括运费、关税、消费税和增值税在内，汽油进口完税价为2905元/吨，与国内珠三角地区国II93号汽油的6450元/吨相比较，目前进口汽油利润为每吨3545元。

2009年1月1日就在眼前，仍有许多悬而未决的问题需要具体方案。胡怡建一口气提出三个问题，第一，消费税是国税，如何解决好中央和地方利益问题？第二，非道路用油如何区分？第三，公共补贴如何能够落实到真正利益受损的群体？

此次“六税合并”改为“消费税”，并将逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费。而我国的二级公路多是连接县乡的道路，使用者绝大多数都是乡镇居民和广大农民，取消政府还贷二级公路收费会直接让他们受益。但是此次“燃油税”变为“消费税”，变化的不仅是一个说法与名称，税收利益同时从地方转向了中央。此后消费税通过国税系统征收，地方的道路今后用什么资金去修？中央财政与地方如何协调？数十万养路费征稽人员转岗出路是否已经找到？人们期待的还有此次方案推出后对于公共交通补贴、农业等非公路用油补贴的细则。

到截稿时为止，此次燃油税改革方案除《征求意见稿》200字以外，再无任何相关配套解决方案。记者联系了上海市公交运营公司，对方表示没有看到任何关于补贴问题的具体政策。

一位能源专家表示，这种关乎民生、涉及面广的政策出台，更应该增加透明度和参与度，这样才能减少因信息不对称带来的假消息和随之产生的不满情绪。