环境行政主体制度的缺陷及完善

郭敏讷

摘 要：作为环境行政法律关系要素之一的环境行政主体是环境行政法学体系中的基石，也是环境行政法学的基本问题。纵观我国现行的环境行政主体理论，通过对环境行政主体制度缺陷的分析及其原因探究，从而为完善我国环境行政主体制度提出一些建议和思考。

关键词：行政主体；环境行政主体；原因；制度研究

1 环境行政主体的制度分析

1.1 环境行政主体制度缺陷的原因分析

首先，在立法上，行政立法主体众多，大量的行政法规、规章及规范性文件与法律相冲突，而且行政法规、规章和规范性文件之间也有抵触的情形。由于没有法律专门明确的规定，环境行政主体经常处于变动之中，其所立的规章制度也是朝立夕改，难以形成一项制度。

其次，在执法上，环境行政执法不独立。目前，环境行政实行以块为主、条块结合的行政体制，在行政执法中受地方人为干扰较多，环境行政执法权限不清，环保部门缺乏必要的强制执行权，这就使得执法趋利性较为明显，加大了违法行政的可能。

最后，在其他方面，政府转变职能的过程中执法监督职能和经营职能的界限模糊，使环境行政执法难以到位。各环境行政部门之间以及环境行政部门内部职责不清，导致互相扯皮，互相推诿，难以协调合理形成合力。

2 完善我国环境行政主体制度的建议与思考

2.1 环境行政的制度体系思考

首先，要改变行政主体理论。我国现行的行政主体理论是导致环境行政诉讼被告多为“影子被告”的一个重要原因。这一理论极大地羽化了政府的责任，不符合行政管理的规律。为了强化政府的责任，有必要对我国现行的行政主体理论进行根本性改变，构建新的大行政主体理论。

其次，要改革环境行政主管部门的领导体制，在明确统一监督管理部门和分管部门职责的基础上进一步明确二者的关系。我们可以规定环境行政主管部门实行垂直领导，这样就可以消除环境行政主管部门在诉讼中代政府受过的情形，使其可以真正依法独立行使职权。

再次，要设立必要的环保法制机构，配备环境法制工作专业人才。要充分发挥法制工作机构的参谋和助手作用。

2.2 环境行政主体制度的原则思考

(1)环境行政主体的立法思考。

国务院行政机构的设置应以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，在设立环境机构的立法上我们应遵循下列原则：

①必要性原则 设置和变更行政主体应当根据国家政治、经济和文化发展的深度和广度的需要设立。国家应当保证只是在必要时才设立组织进行管理。

②可达目的原则 指建立环境行政机构时，应当具有达到环境保护目的的可能性。如果设立的环境机构及其配置的职权根本无法达到环境保护的目的，那么这样的设置是不可取的。

③效率原则 环境行政组织的设立应当在满足前述原则的基础上尽可能保证行政效率的最大化。如果地方保护能被有效控制，由本地方环境行政组织管理地方环境事务将会更加方便和节约成本。

(2)环境行政主体的执法思考。

首先，应致力于严格执法，依法行政。作为环境行政主体的延伸，环境执法工作人员应切实增强“四个意识”：一是环保基本国策意识。二是严格执法、依法行政意识。三是执法责任意识。四是服务意识。

其次，要强化环境行政主体的执法权力，提高环保行政部门的执法能力。其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。

再次，对环境行政执法者加强思想教育，提高执法者自身的素质。并且要把这些思想教育落到实处，同时，提高他们的法律意识和道德修养，增强他们的民主法制意识。

最后，要建立完善的内外监督机制。外部监督体系是指由党政机关、权力机关、司法机关、新闻舆论机关和群众等方面构成的监督体系。而内部监督是指由行政机关和执法机关自身监督制约构成的监督体系，包括审计机关、监督机关、复议机关等监督。

参考文献

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