中纪委新规发力安全生产

杨中旭

新规填补了多项法律法规空白，但同时也将遭遇煤炭利益链的强大阻力

12月20日，中纪委新闻发布会上，中纪委副书记干以胜一落座就“抱怨”起来:李局长出镜率太高不是好事。

一旁的国家安监总局局长李毅中当即承认“错误”：我最好能销声匿迹。

在对中纪委安全新规进行解释之前，两位高官幽默地表达了对新规的期望。这个名为《安全生产领域违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，归纳概括了10类安全生产领域的违纪行为，30种具体表现形式。国家安监总局新闻发言人、政策法规司司长黄毅就此接受《中国新闻周刊》专访时表示，新规填补了该项领域的法规空白。

从公务员到党员

这已经不是国企老总们第一次感受到不断叠加的安全生产压力。通过近两三年来的一个“变量”可以清晰地看到这一趋势。

据煤炭科学研究总院经济与信息研究所副所长张立泉回忆，1995～2001年期间是煤炭企业举步维艰的一段时期，具体表现为“供大于求、价格下挫，恶性事故高发”。

在煤炭企业经营状况因为价格上涨而大为好转之后，矿难之多之大却有增无减。2004年下半年到2005年上半年，河南大平矿难、陕西铜川矿难、辽宁孙家湾矿难死亡人数均在百人以上。由于这些煤矿均属国有，一时间，煤炭国企“死人更多”的压力不断叠加到国企、地方政府和国家安监总局的肩头。

“自那时起，煤炭国企大幅增加了安全生产领域的投入。”张立泉说。

12月23日，国家安监总局副局长王显政在“安全、和谐、法制”论坛做主旨演讲。他透露：2003年以来，全国安全生产状况持续好转。2003年至2006年4年间，当年与上一年度相比，事故死亡人数分别下降1.7%、0.2%、7.1%、11.2%。其中，煤炭平均每年少死亡562人，年均降幅8%。

从最初两年的1.7%和0.2%到后來的7.1%和11.2%，已经可以清晰地看出2005年之后“变量”增加所产生的效果。

但中央显然并不满足于此。王显政在演讲时表示，2008年之后的3年，是“我国安全生产状况在持续稳定好转的基础上实现明显好转的关键时期”。

“你问我王局长为什么这样讲，是因为中央有硬性要求。”黄毅对《中国新闻周刊》说。去年3月“十一五”规划提出了两项安全生产领域的硬指标：其一，“十一五”期间亿元GDP生产安全事故死亡率降低35%；其二，工矿商贸企业十万就业人员生产安全事故死亡率降低25%。

高压之下，监管开始逐步收紧。2006年6月，全国人大常委会通过《刑法》修正案(六)，将情节特别恶劣的安全生产事故责任罪的刑期，由七年以下修改为五年以上，增设了不报、谎报事故罪。这一修订随即起到了立竿见影的效果：2007年3月18日，山西省晋城市苗匠煤矿发生瓦斯爆炸事故，矿主非法生产，事故后逃匿，破坏现场，瞒报事故。40天后，该矿实际控制人王建军数罪并罚，被判处无期徒刑；法定代表人、矿长苗明庆和副矿长宁天炉数罪并罚，均被判处有期徒刑20年。对此，王显政表示：这是近年来生产安全事故刑事责任追究中，力度最大、判决最严厉的一起，体现了“重典治乱”的精神。

这只是“十一五”规划实施以来中央系列动作中的一环。2006年7月，中组部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，将安全生产纳入地方党政领导班子及其成员的实绩分析内容；同年11月，监察部、国家安监总局联合发布《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，对公务员在安全生产领域的失职渎职行为做出详细解释。

两年前，中纪委曾经发出通知，要求各地参股煤矿官员限期退股，超过5000名官员有所行动。“在那次的统计数据出来之后，我们就在琢磨，如何斩断官煤勾结的利益链”，黄毅告诉《中国新闻周刊》，“在这一点上，中纪委和我们想到了一块儿。”

在此番中纪委新规出台之后，一个较为完善的安全生产监管体系已经搭出了框架。3年之前，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出了2007年、2010年、2020年3个中长期目标。如今，第一个目标已经完成。

党内安全网收紧

12月11日，央视《焦点访谈》播出了对“12•5”洪洞矿难的调查。在记者法展准备对一名矿工进行采访之际，画面突然多出了两名男子，试图阻挠采访进行。

在黄毅看来，中纪委新规对减少类似阻挠事件的发生会有积极作用，“当初中纪委和我们在做制度设计时就想到了这一点，不管你是什么企业，里面总有起带头作用的党员吧！”

中纪委新规当中，第一条第一款就对这类事件下了“狠手”：利用职权干预生产安全事故调查工作或者阻挠、干涉对事故责任人员进行责任追究的。依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条规定处理：党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

开除党籍这种严厉的处分，同时还在中纪委新规的多项条款中适用。例如，党组织负责人和国家行政机关工作人员在安全生产领域有重大失职渎职行为之时，均有可能遭此处分。

由于新规在2007年10月即已通过，媒体推测，其第一个处罚对象，几乎可以锁定在山西省临汾市市长李天太身上。12月19日，李天太被中共山西省委免去临汾市委副书记这一党内职务。

新规的第二条第二款规定，对制定或者采取与党和国家安全生产方针政策以及安全生产法律、法规、规章相抵触的规定或措施，造成不良后果或者经上级机关、有关部门指出仍不改正的给予警告、严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分。

“从11月20日到12月15日的半个月之内，临汾市连续发生了大宁公路垮塌、侯马汽车中转站事故、洪洞矿难三起严重安全生产事故，作为安全生产第一责任人，市长难辞其咎。”《中国安全生产》杂志执行副主编张鸣对《中国新闻周刊》说。

除了党政官员，企业也开始因为新规受到一种新的压力。在“安全、和谐、法制”论坛举行期间，国家安监总局的一位官员曾有这样的表述：以前是出了事故才能受到真正的处罚，现在是只要查出隐患就可能对你“一票否决”。

“这是否意味着一名普通的安检员就有‘一票否决的权力？”面对这样的提问，黄毅表示，安检员有建议权，但目前尚无独立的“一票否决权”。但在“一票否决”程序中，安检员的报告是其中的第一道程序。

难解利益链

“在监管框架基本搭建完整之后，我们很担心，中纪委也很担心，这些监管能否到位。”在接受采访的过程中，黄毅的这一表态颇为直率。换言之，新规执行效果尚存疑问。

“那是一个无可奈何而又利益捆绑得很紧的生态链，很难撼动它。”一位对山西煤炭经济有过专题研究的资深学者告诉《中国新闻周刊》。

学者这样描述当地的生态链：缺水，百姓谋生艰难。只有地下的煤炭，能够给当地带来经济增长，给当地民众带来相对富裕的生活。百姓、商人、官员都依附煤炭才能生存。不仅主管领导通过间接方式入股企业，安监员也身处其中。

“外在的风暴来临时，当地的安监员也好，镇委书记也好，都对真正处罚事故企业，找出事故隐患缺少动力”，这位学者说，“道理很简单，打破了这个利益链，大家都要没饭吃。”

意识到这一问题，同时也是出于对资源枯竭型城市的帮扶解困，2007年12月24日，中国政府网全文公布了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，首批资源枯竭城市也将得到界定。“下一步，应该轮到正处开采高峰的资源依赖型城市的转型了。”一位学者说。

国家安监总局副局长王显政在“安全、和谐、法制”论坛上作主旨演讲时说：安全生产有其规律性，先进工业化国家普遍经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展周期，这个周期大致可分为4个阶段：工业化初级阶段，经济迅速发展，生产安全事故多发；工业化中期阶段，生产安全事故达到高峰在高位波动中，逐步得到控制；工业化高级阶段，生产安全事故快速下降；后工业化阶段，事故稳中有降，死亡人数很少。“显然，中国正处在工业化中期阶段。”张鸣说。

走过“死亡率逐步下降”的这4个阶段，美国用了60年，英国用了70年，日本用了26年。“我们有后发优势，有信心用十几年的时间走过这个周期，从而到2020年使我国安全生产状况实现根本性好转。”王显政说。