贫困山区小城镇建设问题研究

　　摘要：小城镇建设在当前有着重要的战略地位，对连接城市与农村，统筹城乡发展意义尤为重大。文章以贫困山区小城镇建设为研究对象，在实证调研的基础上对贫困山区小城镇建设进行理性思考，以求探索出一条适合贫困山区小城镇建设的正确路径。
　　关键词：贫困山区；小城镇建设；思考
　　
　　为弄清贫困山区小城镇建设的现状，探索贫困山区小城镇建设未来的路径，本文就贫困山区小城镇建设的有关问题，对湖南怀化五强溪镇进行了调研。
　　
　　一、基本做法和经验
　　
　　（一）调研选择及方法
　　1、调研选择。选择湖南怀化五强溪镇作为调研点，主要有以下考虑：（1）湖南2010年城镇化率要达到45%左右，除长株潭城市群建设会推动城市化进程外，各地市州城市化水平将影响全省城市化进程，贫困山区的小城镇建设将成为城市化进程中一个重要的增长点。（2）湖南是中部省区，而怀化是湘西较落后的贫困山区。2006年怀化城市化率为31.1%，对于湖南城市化率的38.7%来说，低7.6个百分点。对于五强溪镇31.69%的城镇化率来说，低0.59个百分点。数据表明，五强溪镇的建设在贫困山区具有典型性。（3）地处湘西贫困山区的五强溪镇，是连接城市与农村的重要城镇。既存在发展上的经验和优势，可供学习借鉴；又面临诸多现实问题，亟需厘清解决。
　　2、具体方法。运用实证的方法，通过座谈、问卷调查、数据统计分析等方式，对五强溪镇近年来城镇建设进行调研，客观评价其做法和经验，分析存在的问题以及原因，在此基础上进行了理性思考。
　　（二）五强溪镇概况
　　五强溪镇处于湖南怀化北部，属典型靠河发展的城镇。该镇交通较便利，沅水航道贯穿全镇。全镇下辖15个村，4个居委会，265个村（居）民小组，3.38万人，地域面积272平方公里，矿藏资源较为丰富，工业经济相对发达。近年来，五强溪镇经济发展较快。2005年，全镇实现国内生产总值2.33亿元，财政收入695万元，农民人均纯收入1900元。
　　（三）五强溪镇城镇化的基本做法和经验
　　1、切实加强领导。坚持把城镇建设列入“一把手”工程，成立了专门的领导小组，定期研究解决城镇建设中的问题。
　　2、加大城镇规划建设力度。在规划编制中做到“站位高、定位准、谋位远”，每年从财政拿出专项资金用于城镇基础设施建设，城镇不断得到绿化、亮化、美化。
　　3、重点发展城镇工业经济，加强工业园区建设。建立健全了企业与部门联系制度，坚持做到宣传发动、政策落实、管理服务“三到位”，为企业发展提供了良好的舆论、政策和服务环境。2005年，全镇工业企业发展到48家，其中规模以上6家，完成工业产值1.38亿元，其中规模以上工业产值6800万元。
　　4、重视农村经济建设，推进城镇化进程。大力发展服务业，吸引农村人口和农村非农产业向小城镇集聚。目前，五强溪城镇化率为31.69%，在贫困山区，城镇化率相对较高。
　　
　　二、存在问题及原因分析
　　
　　（一）存在问题
　　1、城镇规模偏小，难以形成对所辖农村的有效辐射。研究表明：一个城镇只有人口达到1万人时，才能发挥城镇作为经济中心的集聚、辐射作用。当城镇人口达2万人时作用较明显，超过5万人时，对周边或乡镇经济发展将起龙头作用。从五强溪镇的人口规模来看，全镇33762人，其中城镇人口10698人，处于城镇人口规模的第一阶段，城镇作为经济中心的积聚、辐射作用有了一定发挥，但作用不很明显。从五强溪镇所处的位置看，由于地处县界，周边经济文化交流较活跃，特别是国家级重点工程——五强溪水电站的开工建设，对城镇的发展产生了重要影响。但五强溪水电站竣工后，建设期的经济拉动向运转期的经济退缩转移，城镇经济进入“自发”阶段。调研发现，五强溪镇近几年由于外出务工人数增加，城镇和农村的实际人口流动很大，全镇大约有一半人口外出务工，加之人口基数偏小，目前形成比较大的城镇规模很难。
　　2、资源开发利用型工业没有形成对农业的有效带动和支撑。工业发展是城镇经济的“制动机”，对农村经济发展有重要的带动和支撑作用。从城镇6家规模以上工业发展现状来看，特种造纸厂职工96人，总资产1000万元，2006年产值达3201万元，主要产品为卫生纸；福森木业职工110人，总资产300万元，2006年年产值达1251万元，主要产品是松木胶合板；泰兴纸业职工81人，总资产747万元，2006年产值为545万元，主要产品为纸浆、书写纸等；天能高科2006年总产值为4880万元，主要产品为发电；格林竹木职工60人，总资产600万，2006年产值达1000万，主要产品为竹胶板；瑜武黄金职工15人，总资产193万元，2006年产值达1260万元，主要产品为贵金属（数据来源：沅陵县发展和改革委员会，2006年11月）。分析发现，五强溪镇工业发展有以下特点：（1）资源利用开发的依靠性较强，属资源利用型工业；（2）对环境污染程度较高，两家造纸厂对周边环境影响较大；（3）城镇工业集中在木业、竹业和自然矿产资源的加工开采上，农副产品加工没有形成规模，对农业带动作用不大。（4）城镇工业吸纳从业人数不多，6家规模以上企业职工仅362人，规模不大，带动农村发展的能力不强、潜力不够。
　　3、城镇发展的建设资金融合困难，缺口较大。受区位条件限制，贫困山区经济历来发展较慢，后发展的客观实际造成底子薄、任务多、进程慢的困局。从五强溪镇近年来财政收入和资金投入来看：2003年收入620万元，支出619万元，其中城镇建设支出130万元；2004年收入650万元，支出650万元，其中城镇建设支出150万元；2005年收入695万元，支出699万元，其中城镇建设支出180万元（数据来源：五强溪镇财政局）。数据表明：城镇每年财政收入虽在增加，但幅度不大，两年间增幅基本持平，每年投入城镇建设的资金增加较少。调查显示：除财政收入外，城镇每年的收入有国家投资的移民开发、国家扶贫项目、以工代赈等，但总量不大，2004年国家投资的移民开发只有56万元。城镇在基础设施建设、移民项目开发、企业扩大规模等建设中资金缺口最大。
　　（二）原因分析
　　区位和环境方面。相对于较发达地区而言，贫困山区最突出的一点是区位优势不明显。山区发展往往和贫困交织一起，成为山区城镇建设的客观阻力，也是山区城镇带动农村发展“软弱无力”的现实条件。
　　1、客观实际。（1）交通不发达。虽然境内有公路、沅水，但交通缺乏质量和效益，与铁路、高速公路等优质交通相差甚远。（2）距离城市群较远，缺乏城市群的辐射、带动和支撑。（3）历史性的后发展形势影响较大，处于经济发展的“包围圈”中。
　　2、人力和领导。城镇自身吸纳能力不强，人员外向流动较大，留守城镇或农村的人员素质较低，自发能力不强，流入城镇的人口相对为零。在城镇领导层面，统计显示：城镇干部中本科学历11人，大专18人，中专6人，高中3人。除函授进修本科外，城镇干部大专或中专学历占89%。相对于合村并乡前虽有所改变，但领导层素质总体变化不大。
　　3、政策和执行。（1）户籍限制仍然存在，村镇分割在人口居住权上得不到平等，严重影响了村镇迁流。（2）政策制定公开透明度不高。问卷调查显示：86%的城镇居民不知城镇发展规划、政策和决议。（3）地方垄断市场的现象时有发生。部分商家抬高价格。政府在调控市场用力较少、管理不足，影响了市场经济条件下合理合法竞争。（4）现行财政体制下的资金支付对城镇发展支持不足，城镇各项建设资金来源困难。
　　
　　4、农村与城镇。城镇还没有形成“农村＋城镇”的产业链接，“农户＋企业”的发展模式没有起步，政府在小城镇建设中引领农村发展不够。
　　
　　三、几点思考
　　
　　（一）要跳出“包围圈”，融入“中心圈”
　　区域经济发展的规律表明：自身经济条件的落后必然导致经济处于“后发展”阶段。相对于周边经济较发达的城市或城镇来说，地域经济处于“包围圈”之中。五强溪镇近年的发展表明，经济发展活力不足，自主性不强，对内对外依靠较大。贫困山区城镇要发展，首先要跳出经济后发展的“包围圈”，积极主动地融入经济快速发展的“中心圈”，坚持做到“五个必须”。
　　1、必须解放思想。观念上的“死”是发展上的“痛”，贫困山区小城镇建设首先要在观念上自我革新，观念上要增强主动发展、参与发展、跨越发展的劲头和信心。在组织学习先进，认识自身实际，把握发展方向上，要实施“走出去”战略，学习经济发达城镇的经验，拓展发展视野，提高干部的发展素质和能力。
　　2、必须有效规划。目前，城镇发展重点是在建设农业大镇的基础上大力发展工业经济，其直接的选择路径是“以农促工，以工带农”。
　　3、必须实施对接。在“合作互信、互惠互利、共赢共生”的前提下，城镇要主动寻求发展上的支持，与周边城镇进行对接，形成经济发展的又一核心“增长极”。
　　4、必须交通先行。省、市、县、镇四级政府应加大对贫困山区交通条件改造力度，在投入上应重点向贫困山区的交通建设予以倾斜。
　　5、必须持续发展。城镇要建立长效发展保障机制，既要重视资源的开采，又要注重可持续利用；既要重视环境的保护，又要注重经济效益的提高，经济发展与政治社会文化建设要协调共进。
　　（二）要打造“产业链”，壮大“支柱业”
　　在支柱业的发展上，一方面，要提高支柱产业发展的质量和效益，重视环境的保护和资源利用的可持续性；另一方面，支柱产业的培育不能搞城乡隔离，单纯的支柱产业建设只能使城镇成为经济发展的“孤岛”，只有建立“城镇＋农村”的产业发展模式，才能实现城镇与农村的发展互动，城镇产业才会有更大发展空间，才能逐渐壮大。在打造“产业链”上，城镇要根据地方实际，利用优势特色，大力支持农副产品深加工，积极建立农村与城镇市场交易场所，通过政府引导、农民参与、资金政策支持，发挥农民专业合作组织的优势，推进农副产品进城镇、进市场。
　　（三）要重视“人才源”，引进“人才智”
　　1、“人才源”培育方面：（1）加大对教育的投入力度，着力提高教育水平。（2）通过培训、外出考察等方式大力培养新型的“懂政策、能管理、会经营”的新型城镇居民。（3）重视教育资源，通过事业、感情、待遇留住优秀人才。
　　2、“人才智”引进方面：（1）通过选调、选拔、公开招考等措施，积极吸纳大学生、农村能人进城镇。外请部分专家、教授作为咨询人士，成立发展咨询委员会，为当地发展建言献策。（2）重视从当地走出去或考出去的各类人才，包括政府官员、经商人士等，与他们加强联系，成立“老乡联谊会”、“老乡商会”等，积极听取他们的意见，集中他们参与地方发展的智慧。
　　（四）要打破“条块框”，抓好“开放度”
　　贫困山区小城镇建设要十分重视自身的政策制定和经济发展环境维护，不能搞地方保护主义，更不能“关起门来搞建设，闭起门来谋发展”。山区城镇自身条件差、基础薄，如果还“主观地搞垄断、片面地搞隔离”，只会进入“从落后再到落后”的恶性循环。因此在内部，政府要切实加强相关的政策制定、落实。加大宏观调控力度，遵循市场经济发展规律，开放经济发展市场，创造良好交流环境。对外，政府要充分利用地处周边的方位优势，加大同邻近乡镇、县市的经济往来和交流，进一步扩大开放，积极制定相关的优惠政策，吸引成功人士投
　　资、经商、创业。
　　
　　参考文献：
　　1、国家统计局.中国统计年鉴[M].中国统计