还权于民：集体林权制度改革的关键

　　摘要：集体林权制度改革首要的工作是恢复“集体所有是集体内部成员共同所有”的本来面目，使经济组织内部成员平等享有承包经营集体山林的权利；山林权属的界定务必尊重历史，力求保持制度的稳定性和连续性；集体林权改革过程中重大问题的最终决策权应当是农民群众自己的。
　　关键词：集体林权；改革；还权于民
　　
　　云南省富宁县共有森林面积556万亩，其中：国有林17.57万亩，集体林538.4万亩，集体林占全县森林面积的96.84％。该县从2007年6月开始启动了以明晰产权、还山于民、还利于民、还权于民为主要内容的集体林权制度改革。通过集体林权制度改革，实现“山定权、树定根、人定心”，广大农民像经营耕地一样经营林地，对林业实行集约经营，同时林地、林木成了农民最重要的财产，“看好自家山、管好自家林”成为自觉行动。从改革的实践来看，集体林权制度改革必须以“还权于民”为重点，积极、稳步、全面地推进。
　　
　　一、紧紧抓住“产权”改革这个核心
　　
　　集体林权制度改革的核心是“产权”改革。产权是一组权利，包括山林所有权、林地经营权、林木处置权、业主收益权等。山林（包括森林、林木、林地）的所有权是“四权”的基础，必须十分明确。数十年来，法律几经修改，始终承认这一集体所有权的存在，但实践中往往被虚置，权利人不明晰。一些地方出现作为村群众自治组织的村委会甚至干部代为行使权利人权利的现象。其原因有很复杂，但最主要的原因是村内集体经济组织权利不明确不落实以致其普遍瘫痪或名存实亡。因此，在集体林权制度改革中，首要的工作就是恢复“集体所有是集体内部成员共同所有”的本来面目，使经济组织内部成员平等享有承包经营集体山林的权利，使集体经济组织也能够获得相应的利益。尤其不能把“集体林地”当作“国有土地”对待，政府无权调拨集体林地。林地的所有权属于农民集体成员共同拥有，未发包的林地的使用权和林木的所有权、处置权、收益权都属于集体，已发包的林地的使用权和林木的所有权、处置权、收益权都属于承包经营的农民。
　　
　　二、山林权属的界定务必尊重历史
　　
　　山林权属界定不清最容易发生矛盾纠纷。需要界定的山林权属一般是村与村之间、村内集体经济组织之间的林地所有权，农户之间的林地和林木的经营权。集体林权制度改革必须最大限度地尊AA0mPABIoExL6YEJyiM26HV3G1haBOo2e4HksqrIhpc=重历史，力求保持制度的稳定性和连续性。唯有如此，我国的林权制度才不会丧失公信力。因此，从总体上讲，必须稳定林业“三定”以来落实的林权，不打乱重来，不重新调整。凡是权属清楚、四至界限明确的，一律不变。因为“三定”也是对以往山林权属的进一步确认，而不是否认。对于权属确实不清的，必须依照法律和历史资料进行确权，并协商解决有关历史遗留问题，确保林区社会稳定。对依据“三定”确定的四至界限，不存在争议和纠纷的，要进行核权，并换发全国统一印制的林权证书。对于无山林权属证的自留山和责任山，按大多数村民意愿，明确林地界限，实行联户经营和统一经营。
　　
　　三、把林权改革的决定权交给农民
　　
　　集体林权制度改革是一项十分复杂的工作，政府及其部门理应给予帮助和指导，但是，农民作为集体土地的主人，最终决策权还应当是农民群众自己。国家林业局局长贾治邦说得好：“农民是集体林权制度改革的受益主体，也是参与、决策和监督主体。要充分尊重群众、相信群众、依靠群众，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，真正做到发挥民智、符合民心、体现民意。地方各级党委政府和林业主管部门不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。”这就是说，在集体林权制度改革过程中，必须尊重农民意愿和首创精神，充分发挥农民的主体作用。要坚持公开、公平、公正的原则，实行阳光操作，按照法律的有关规定，做到程序、方法、内容、结果四公开，确保村民能够行使知情权、参与权、决策权、监督权，广泛听取村民的意见和建议，完全实行民主决策，使农民真正成为自己利益的决策者。同时，按照规定程序进行审批，严禁搞暗箱操作和个别人以权谋私。
　　
　　四、让农民对林地拥有充分的用益权
　　
　　用益权，即放活林地经营权，落实林木处置权，保障业主收益权。对于林地和林木的经营，过去政府干预过多，限制太死，放权不够，要通过改革放活经营。如何保障业主收益权？富宁县在改革中进行了许多探索。例如，农户在没有与集体签订承包合同的情况下，自行开发的集体林地、荒山荒地应由村民大会讨论提出处理办法；如果收归集体，造林地上的林木和农作物应归造林者所有；造林者应获得利益补偿。又如，属于农户或集体的林地，因公路、高压输电线路、通讯线路、水库、国家矿产资源开发建设等需要占用、征用的，以及临时占用林地的，通过林地管理部门与林地所有者协商，双方签订协议，对造成的损失按照国家规定给予补偿。占用生态公益林的，林地权属性质不变，按照生态公益林管理规定将补偿兑现给林权所有者。另外，该县还通过一系列配套体系改革，落实、发展和保障农民经营林地的收益。如通过减免税费，直接让利和还利于民；通过开展森林资源资产抵押贷款等金融服务，拓宽林业融资渠道，盘活现有林地和林木资产，促进森林资源向资本的转变，以提高营林效益；通过鼓励和引导林业行业协会和林业专业合作组织，为林木进入市场提供方便、高效、优质服务，以提供林木的交易收入；完善林业维权诉讼渠道，对侵害集体和农民个人林权利益的，通过司法程序能够得到解决。总之，林权改革，必须把法律规定应该给农民的权益给足，绝不能“缩水”；法律没有明确规定的，只要能使农民群众得到更多的实惠也可以进行探索，为进一步完善立法提供依据。
　　（作者单位：云南省富宁县林业局）