我国土地使用中的“以租代征”现象初探

　　摘要：“以租代征”是这几年土地违法的一个主要表现形式，也是国土资源部土地执法百日行动中一个重要的查处对象。文章主要对“以租代征”现象、产生原因进行了探讨，并且提出了解决“以租代征”问题的相关对策。
　　关键词：“以租代征”；农民；相关对策
　　
　　“以租代征”是这几年土地违法的一个主要表现形式，它的实质就是农村集体土地规避农用地转用审批，逃避土地计划调控，规避土地收益税费政策的调控，直接进入非农业建设用地的行为。“以租代征”行为不仅是严重违反土地法律法规的行为，也是违背土地管理、违背国家长远利益的一种行为。在2007年9月17日国务院新闻办公厅举办了新闻发布会，国家土地副总督察甘藏春指出国土部开展土地执法百日活动重点查处“以租代征”。
　　
　　一、“以租代征”的定义及产生原因
　　
　　（一）“以租代征”的定义
　　所谓的“以租代征”，指的是一些地方政府部门和企事业单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。土地租用与一般财产的出租不同，农村土地承包经营权作为特别的标的，被要求“不得改变承包土地的农业用途”。土地管理法也规定，建设用地必须使用国有土地而不得使用农业用地，因此，无论是政府还是开发商，只要将租用的土地用于建设，其与村民委员会签订的土地租用协议在法律上就是无效的，是违法行为。由此可知那种以租赁为名，行征占之实的“以租代征”的土地租赁，其“租赁合同”完全违法。全国范围内的“以租代征”占新增建设用地或者说占违法用地的比例正在调查当中。从小范围来说，最近一段时间清理了70个城市的新增建设用地，其中属于“以租代征”的，总数占9%，面积占9.6%。从个案上来讲，一个被检查的大城市，其乡镇企业用地是110万亩，属于“以租代征”的73万亩，面积占到了67.4%。
　　（二）“以租代征”产生原因
　　1、追求政绩工程。对于政府而言，“以租代征”的方式可以突破建设用地指标的限制，解除当地经济发展的土地制约，能够使一个地区获得短期的经济效益，对于追求政绩的地方政府而言，吸引力也是巨大的。因而，地方政府长期对企事业单位的“以租代征”的做法采取一种默认和放纵的态度，不择手段追求经济增长率。大搞非法经济开发区或工业园区建设，并以招商引资为名引进项目，在国家严格控制建设用地规模的情况下，铤而走险选择了以租代征的违法用地道路。到2004年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万km2。一些城市盲目铺摊子，搞形象工程，大量占用城郊良田，占用方式多为以租代征。这是一条危险的发展道路。
　　2、逃避国家税费。业主在利益的驱动下，“以租代征”逃避国家税费，达到省钱的目的。企业创业之初，生产资金、建设资金本来就很紧张，办征地手续，需要交耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、管理费等一大笔国家税费，还有各部门、各种组卷材料的费用以及其它有名无名的费用。这笔费用不仅令资金不足的业主望而却步，更因企业前景难以预测而增加了投资风险，而租地使这些费用都可省下用于企业建设，赚了钱再考虑办理正式用地手续。
　　3、农民为长远生计只租不征。对于一些被租地的农民而言，“以租代征”可以使农民获得长期稳定的租金收入，更能解决农民的后顾之忧。农民不用再因为年景的原因而担心收入问题，这对农民而言无疑具有很大的吸引力。征地使农民永远失去了土地，即使一次性补偿价格不菲，也是眼前利益，而非长远生计。农民失去了土地就失去了生存的基本条件，所以一些村通过正式决议，除了国家公路、铁路、机关等公益事业用地可征外，不得采用以改变权属为特征的征地方式，只租不征，确保祖祖辈辈有地可用，有利可取。农民在市场经济条件下，对相关法律法规缺乏学习，不能利用法律武器保护自己；有些地方农民形成一股盲从的愚民意识，“上边说的就照办”，不能分清是非，对村干部一味盲从，听任摆布。
　　
　　二、“以租代征”的主要危害
　　
　　（一）国家税费的流失
　　土地是“租”而非“征”，不用缴纳土地出让金，造成国家税收流失。这也是“以租代征”带来的最直接的损失，也是最显而易见的损失。
　　（二）影响耕地保护目标的实现
　　我国属于人均耕地比较少的国家，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。更为严峻的是，我国有限的耕地资源还在大量减少，现在，我国人均耕地面积仅有不到世界平均水平的一半，而且我国后备耕地资源严重不足，通过开发补充耕地的潜力有限。我国的土地资源严重不足的现状，已严重影响经济的可持续发展，为了给后代留下发展的空间，必须严格控制建设用地规模，严格执行耕地保护政策。
　　（三）损坏农民群众的利益
　　“以租代征”的用地多为农用地，很多为农村集体经济组织的责任田，非法征用土地将使农民直接失去土地资源这一最基本的生活保障，致使农民生活水平下降，导致农民成为种地无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。有些时候由于补偿费用太低或不到位，致使群众集体上访事件不断发生。这种“以租代征”的行为毕竟是一种违法行为，并没有国家法律的保障，一旦租地方单方面毁约，农民也是骑虎难下，只能任人宰割；即便是租地补偿行为能够正常进行，也不能保证农民的利益得到有效的保障。
　　（四）扰乱建设用地管理秩序
　　正常的建设用地必须严格执行用地计划，必须符合土地利用总体规划，属于征用范围的，必须进行征地补偿和落实征地听证制度。在具有审批权政府审批后，还必须按土地规划用途组织供地，符合招标或拍卖范围的，还需要履行组织招标挂牌等法律程序。以租代征的程序违背了土地征用的前提和程序，有的不符合规划，有的非征即用、非拍即用，非法过渡土地所有权类型。
　　
　　三、解决“以租代征”的相关对策
　　
　　（一）加大查处力度
　　国土资源部公布《全国土地执法百日行动方案》，表明为解决当前土地执法方面存在的突出问题，决定从现在起到今年底，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。
　　遏制土地违法的行为，保证国家土地调控政策的落实。此次百日行动分为三个阶段：9月15日至10月14日为自查清理阶段；10月15日至11月24日为查处纠正阶段；11月25日至12月25日为督察整改阶段。
　　（二）加强合法用地的认识
　　1、切实提高各级政府和农民经济组织的法制水平和政绩观，认识到以租代征的危害。“以地生财”不仅要合法，还要兼顾长远。
　　2、要强调监督，特别是农民的监督。因为农民的监督最直接、利益最攸关，必须切实提高农民的法制水平。“为政之要，首在足食”，要从粮食安全和民族生死存亡的角度进行宣传教育，提高民族危机感和忧患意识。
　　3、政府对村民委员会的监管一定要到位。在村一级，虽然没有正规的行政机构，但是地方政府更应该加强对它的管理。因为地方政府是和农民利益关系最密切的组织。要保护农民，首先要从村民委员会着手。
　　（三）完善“租地”的相关法律
　　进一步完善《土地管理法》，把“租地”这种形式明确纳入法律框架内，要抬高租地门槛，严格审批手续，完善管理体制，强化监控手段，使“租地”如同“征地”一样处于国家的掌控之中，坚决杜绝土地资源流失，确保我国耕地保护目标的实现。通过立法鼓励农民搞合作化经营，但不能改变土地的产权关系，这将在“永佃制”的框架内，实现土地资源按市场化原则有序流动，实现集体土地资源的合理配置。
　　
　　参考文献：
　　1、米强.揭开“以租代征”的面纱[J].现代畜