剔除“皇粮国税”的概念

　　赵国君：您最近好像在研究皇权专制制度与国家征税之间的关系问题，是吧？那么，什么是皇权专制呢？
　　李炜光：皇权专制始终是中国传统政治制度的核心，是自秦始皇确立“天下事无大小皆决于上”的统治原则以后形成的。这以后至宋、明、清前期，皇权专制制度逐渐成熟和自我完善，并形成一种具有强烈中国特质的制度文化。它具备一切专制制度的基本特征，只是把它们更加推向极端：完全集中于皇帝个人的、强有力的、压倒一切的政治权力和权力运作，不接受用法律限定的权力，反对权力分散，其一切政治主张几乎都是从皇帝自身及其所领导的最高统治集团的需要出发，代表的是“绝对皇权专制”、“普遍奴隶制”、“军事官僚专权”的政治力量，维护的是皇帝的私利和官僚系统的既得利益。
　　赵国君：这样一个制度对中国社会的影响如何呢？
　　李炜光：皇权神授，皇权无限，皇权完美无缺，皇权“神圣不可侵犯”，是中国皇权专制文化规定的不可质疑的价值观。在中国，一直没有出现一个类似于基督教教会的精神与权力体系，以便对君权进行任何有效的制约与均衡。在皇权专制制度下，皇帝本人就是权力的源泉，政权运用的最后的决定权操在皇帝一人手上，而且这种权力不允许任何法律及制度对其加以束缚和制约。在皇权专制制度下，民众以至士大夫阶层都失去了人身自由，也不再拥有任何政治、经济权利，人们统统成为皇帝的彻头彻尾的奴隶。整个国家，除了皇帝自己，没有一个人具有独立意志。在皇权专制制度下，思想文化处于被禁锢的状态，人们的精神活动被扼杀、被愚弄，民众长期被置于贫困和愚昧的境地。一旦有人敢于对帝王权力提出质疑，便会立即遭致杀戮，这就从根本上断绝了这个民族一切文化、制度创新的可能性。或者说，皇权专制制度使得中国古代社会走上了一条毫无生机的绝路。
　　在人类历史上，包括皇权专制在内的一切专制制度，往往确实能够暂时地制造一个和平的社会环境，能够充分利用国家政权的力量，使社会资源能够迅速、及时、有效地集中于政府手中，由政府集中配置以实现经济增长。但专制政体也有明显的弊病，其权力不受约束的弱点会给经济发展带来强大的副作用，如经济结构失调、政治腐败丛生、社会资源利用的低效和大量浪费、市场缺乏公正性、社会成员贫富两极分化等。或者说，专制的高压统治并非能永远消除各种不安定因素，相反，它经常制造出一些新的社会不安定因素。中国的皇权专制在这些方面做的只是更加过分而已。
　　
　　赵国君：“皇粮国税”也就是打这儿来的吧？
　　李炜光：是的。由于君主和官僚权力呈现一元化、绝对化的态势，整个社会缺乏有组织的力量对之实施制约和监督，其结果必然导致皇权专制国家可以畅行无阻地通过行政、司法、军事机构和各级官吏直接实施对农民的政治统治、赋税徭役征发、法律制裁乃至军事镇压。中国民间一向把农民向政府缴纳赋税称作“完纳皇粮”就准确地揭示了问题的实质。这与中世纪欧洲的情况是完全不同的。中世纪欧洲封建制度是一种贵族领主制，着重地方分权。在这种制度下，国王是封建等级的顶点，是领主们的共主。国王与农奴不发生直接的关系，征收赋税是通过领主这个中间环节进行的，王室责成领主向国王缴纳赋税和贡纳，其采邑内部的处理，由他们自行裁夺。这是因为，欧洲封建国家的法律规定农奴隶属于领主，领主对农奴拥有直接的政治统治权、经济剥削权以及司法审判权。在中世纪西方农民（农奴）的心目中，真正的对立面是领主和收税官吏，并不十分痛恨国王。中国的情况则正好相反。秦以后，中国的中层阶级——政府与小农之间的缓冲地带便被消灭了，皇权专制的封建国家与农民阶级处于直接对立的状态。黄仁宇先生曾形象地把这种社会结构称为“潜水艇夹肉面包”（submarne sandwich）。“上面是一块长面包，大而无当，此即是文官集团。下面也是一块长面包，大而无当，此即是成千上万的农民，其组织以淳朴雷同为主。中层机构简单……上下的联系，倚靠科举制度”。他指出：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’（bureaucratism），这是一种中央集权的特殊办法。”
　　皇权专制政治制度的建立与巩固，与皇权专制国家的赋税征收有着内在的、必然的联系，或者说，皇权专制国家的赋税征收从一个重要的侧面折射出皇权专制制度的本质。而揭示这个本质与内涵对于当代中国推进政治文明建设，铸造属于自己的新文明具有深刻的现实意义。我是这样认为的。
　　赵国君：说起义务的税收观，其实是有传统的，我们几千年来的观念不都就是“皇粮国税，不交有罪”吗？
　　李炜光：在皇权专制与农民的对立关系中，农民直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，农民从来就只有义务而没有任何权利，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种力量处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用，或者有某种法律可以起到保护小农利益的作用（如西方社会约翰王时代的“大宪章”）。这种没有“刹车装置”的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极度的杀伤。
　　由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，中国皇权专制社会的赋税便也不必以基层行政单位，如庄园、村为单位，而是以户为单位征收，这是理解中国皇权专制的政治制度和财政专制体制的关键。黄仁宇先生对此解释说：“这也就是说大部分税收都是直接税，既不像封建制度一样由诸侯附庸进贡的方式支持皇室，也不像现代政府一样以公司所得税、间接税、累进税作收入的大宗。向中央政府直接供应人力物力的负担的乃是全部平民。这种特点，也是中国历史上顶有决定性的因素之一。……现在看来，这种措施是最近几百年来最能妨碍中国进步的一大主因。”
　　赵国君：“政府直接面对农户”，皇权真是一竿子插到底了，这种体制下的税，老百姓哪有说话的份儿啊？
　　李炜光：在中国，赋税问题从来都首先是政治问题，其次才是经济问题。在皇权专制的高压统治下，各级官吏打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任。征税的目的十分明确，就是维护皇权专制制度。所以，皇权专制下的赋税征收实际上是毫无限制和毫无限度的，如北宋时期“中书管民，枢密管兵，三司主财，所有重要的数字已经不能对照，而下面则是亿万不识字的农民，社会上又缺乏普遍的中层机构”，形成一种扁平式的、依靠从上至下施加压力的、“完成政治任务”式的征收，造成赋税征收极强的随意性。
　　《宋史·食货志》称：宋代田赋征收“既以绢折钱，又以钱折麦，以钱较绢，钱倍于绢；以钱较麦，麦倍于钱。辗转增加，民无所诉”，就是征税权毫无限制的结果。明代税制规定，纳税人须将所缴税粮运送至指定地点、指定仓库，目的地有的远至千里之外，“因之计及运费及加耗‘米一石’，实质上因时不同，因地不同，其价值千差万别。有时也可以折布折银，其折换率不因时价而高低，而系由政府凭己意而增减”，都是这种随意性的反映。
　　赵国君：民生之苦，尽在官府！
　　李炜光：是啊，中国历史上爆发过千百次农民起义，就其整体性质而言，没有一次不是“民”反抗“官”的斗争，用谭嗣同的话说，是人民“苦于君官，铤而走险”，用中国几乎尽人皆知的话说就是“官逼民反”。人民革命的锋芒，都是对着皇权专制政府的。教科书上所谓“农民反抗地主”的结论，不过是学舌者的以讹传讹，始作俑者的想当然而已。在中国，农民与地主之间几乎从来没有发生过哪怕是一场像样的战争，而“官逼民反”却比比皆是，这正是在“国”与“家”之间缺少一个缓冲地带所造成的。
　　
　　我们知道，中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分。自然经济与皇权专制相结合，这样的体制下，总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能维持生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也就只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？所以，中国历史上一次次地爆发全国性的反抗苛捐杂税、要求均平赋税负担的农民起义（只要皇权专制社会存在，这种农民的反抗斗争就不会终止），一次次地改朝换代，形成一个循环往复的怪圈，而且中国皇权专制社会始终没有能够依靠自己的力量走出这个怪圈。
　　显然，人们以往习惯用“封建主义”来概括中国皇权社会的性质是不恰当的，如黄仁宇先生所说：“有些历史学家把中国两千多年来的君主专制，解释成为一个‘封建社会’，极不合理。”马克思曾指出，封建社会是一种政治性的等级社会，中国的中间阶级被消灭了，所以不是这样的社会。直至十九世纪末西风东渐之前，中国也从来没有作为地租剥削者意义上的“地主”概念，中国人观察自己的社会分层，也从未将“地主”与“农民”作为基本范畴，而是区分为“官”与“民”（又分为士、农、工、商，所谓“四民”也）。中国也从没有爆发过一场像样的农民反抗地主阶级的战争。显然，无论从哪个方面说，秦以后的制度演变都不具备“封建社会”的特质，用“地主”和“农民”的对立解释不了中国皇权专制下的基本社会分野，国家政治资源及物质财富的分配的决定性力量从来都是皇权，而不是其他。所以，在中国，秦朝以降并不存在什么“封建主义”，而是彻头彻尾的“皇权专制主义”。李慎之先生为它“杜撰”了一个英文名词，叫做emperorism。在对社会实施统治方面，中国的皇权专制较之西方的封建制度更为严密、更为强化，也更为残酷，这从以上我们对中国社会赋税征收过程的分析可以清楚地观察出来。而专制制度的必然结果，就是无限政府的形成。由于国家政治权力在规模、职能、权力和行为方式上得不到来自法律和社会的任何有实质效力的限制与监督，呈无限扩展的趋势，久而久之，这个国家的民众和社会就逐渐失去了自主管理的意识和能力。人们再也没有能力甚至不会想到去抵制政府对社会、对私人领域的任意干预了，也不会有意识和有组织地抵制国家的横征暴敛行为，因为这是不可能做到的。也就是说，人民不得不完全放弃对政府的权力，或者说，他们的权力已经被专制制度完全剥夺了。
　　毫无疑问，中国皇权专制社会的政府就是一种典型的无限政府。皇权专制的政治结构意味着皇帝拥有一种不受限制的权力建立一个庞大的行政体系，包括众多的行政机构、专职官吏和职业军人，以充分体现皇权的威严和实现高度控制整个社会的需要。
　　赵国君：一个无限权力的皇帝，一个庞大的官僚体系，其实不过是皇帝的雇佣兵或助手而已，也就是一张张伸向民间贪婪而蛮横的嘴，来势汹汹，咄咄逼人，谁来限制？
　　李炜光：其实，为了维持庞大的宗法和官僚体系内的平衡，皇权专制制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等。但这种对自身过分专制的自我抑制实际上是失灵的，只能局限在极其有限的范围之内，皇权的专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。
　　由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。人类历史无情地表明，尽管各种类型的社会中都不同程度地存在腐败现象，但只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可避免的、不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，如何继续“往上爬”。即使他去做某件对社会有益的事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责；而他的上级在对他提出工作要求时也动辄以官职相威胁，官的需要第一，官的利益第一，官的权威第一，这就必然走上一条无限政府的路径，并且不可逆转地沿着其特定的路径继续演化下去。
　　赵国君：这么说，皇权专制的社会必然是机构膨胀、冗员繁多了，进而效率低下，腐败横行了？
　　李炜光：就是啊，在皇权专制社会中，整个社会不得不用有限的资源来养活一个职能上越来越不受限制、规模上越来越庞大的政府，这个无限扩张的政府对资源巨大的和无益的耗费，会8398622ae8d0d57607485a2082307a53带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，而不良的经济状况最终会妨碍、损害社会经济的正常发展。
　　作为皇权专制社会里生活的个人来说，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠时，人们便会想尽办法挤入官员的行列，“居其官不知其职者十常八九”，“一职数官，一官数职”。文人读书目的是做官，商人经商赚钱是为了捐官，小官钻营取巧是为了做更大的官，人们活着就是为了做官，就必须一生围着官转来转去，由此形成全民性的“官文化”。不管是哪个民族，官文化一旦形成，是很难再用别的文化取代的。
　　赵国君：难怪官本位的思想这样根深蒂固！
　　李炜光：无限政府最明显的外在特征是机构膨胀、官员冗多，其飞快发展的趋势，使得任何改革措施都变得无济于事，最终成为社会和人民的一项无法摆脱更无法承受的负担。为了巩固皇权专制，历代王朝不断地分散削弱各级官僚机构的事权，使之上下相制，内外相维，叠床架屋，官僚机构和官僚队伍的规模因而越来越庞大，以至于达到无法控制的程度。宋英宗高皇后曾惊叹：“官冗之患，所从来尚矣。”需要指出的是，这里所说的“官冗”绝非某一王朝的特殊现象，而是皇权专制制度的通病！
　　随着政府机构和官员的激增，官俸便成为历代财政数一数二的大项开支。但问题是，这样一个庞大的并且越来越庞大的政府却是建立在低下的社会生产力发展水平和脆弱的小农经济基础之上的。用胡如雷先生的话说：高度集中的皇权专制制度以及这种制度所制造的庞大的政府“就好像一个还没有成年而且身体羸弱的人勉强穿上了一套不胜负担的铠甲”，表现出政治上的高度集中与经济上的极端落后分散这一对中国皇权专制社会永远无法调和的矛盾。
　　政治上的集中要求有大量的官员和军队为之服务，经济上就必然要求有大量的财政经费以供其消费，而自给自足的和脆弱的小农经济却难以承受如此沉重的负担，如果这时候皇帝的征税权能够得到一定程度的限制，事情也许还不会发展到不可收拾的地步，可是与西方的王权相比，偏偏中国皇帝的权力是无限的，他所建立和以他为总代表的政府是“无限”的，这个政府所拥有的征税权也是“无限”的，任何一种社会力量都没有可能对他进行哪怕一点点的制约。于是，赋税、徭役的征收便越征越多，越征越重，就像一辆因失控而狂奔不止的马车，不到造成严重破坏的程度和受到外力的强力制止停不下来。皇权专制制度对于农民及其一切财产予夺生杀的“天然权力”在唐宋以后发展到赤裸裸的程度：毫无限制的权力体制通过赋税、税外加税、费外加费等名目，不断加重对农民的掠夺，通过五花八门、无奇不有的方式直接牟取暴利，如：通过“鼠雀耗”、“火耗”之类荒唐的名目进行公开掠夺，利用禁榷制度和垄断权如盐、茶、酒、醋课（专卖）等暗中掠夺，利用采办、进御、上供、采造、织造、采木等机会无偿征调和占有农民财富，占据通衢要道开设“皇店”和权贵的“家店”、“官店”以获取暴利，等等，于是赋税就越发像一个人间的怪物，成为残害人民、破坏社会再生产能力、导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的根本因素。
　　
　　赵国君：统治者们难道不想“自救”吗？
　　李炜光：问得好！当农民忍无可忍，社会面临动荡、战乱的危机时，统治者不得不进行某种“自救”性质的改革运动，但由于整个官僚机器上上下下都“搭”着皇权专制制度的“便车”，官员们不论职位大小都有自己的利益与这个制度牢牢地“栓”在一起，所以这样的改革也就只能在保持已有的税、费征收总额的前提下进行，也就是说，无论怎么改革，农民总的赋税负担是既定的，得不到任何减轻，成为满足权力阶层最大利益的工具和牺牲品。
　　从农民的角度来说，由于始终被皇权专制制度压在社会的最底层，他们早已吃够了“旬输月送无休息”的苦头，现在能够在重税、重役的压迫下喘一口气，因此还是欢迎统治者的某种“改革”措施的，社会秩序甚至可能由此暂时安定下来。但问题是，在皇权专制的无限政府的强力冲击之下，“改革”的那一条脆弱的“防线”根本无法阻挡“正税”之外再次出现新的杂税浪潮，在正税、杂税和不知什么名目的税、费的强力冲击之下，农民哪里还有生路？于是，新的农民革命就又在酝酿之中了，它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。
　　赵国君：西欧封建制形态对税的重要作用是什么？
　　李炜光：西欧封建时代和近代西方社会对王权的制约主要表现在对君主征税权和预算权的制约上。在英国议会制度确立之前，赋税征收已形成事先征求王国社团意见的原则。１２１５年《大宪章》特别强调了这一原则。为了确保《大宪章》的贯彻实施，英国议会又于１２９７年迫使爱德华一世签署了《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应交纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。十三世纪末，英国就出现了下议院，此后，治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。法国赋税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。
　　到了专制王权时期，君主的征税权虽然明显强于此前的国王们，但这种权力仍受到各种形式的制约，其中主要是来自地方村镇居民的抗税运动。英国革命、法国革命都是从抗税开始的，西方国家的宪政制度从酝酿到形成，无不是以治税权、预算权和财产权的争夺为进步动力的。
　　而中国在皇权统治下，整个社会缺乏中间力量和体制内部对皇权及其赋税体制的有效制约，人民承担的赋税名目和数量，必然随着庞大无比的官僚机构体系的无止境的扩张而无限递增，特别是各种非法加征的苛捐杂税常常以“变法”的名义走向合法化，走向重税和竭泽而渔是不可逆转的必然趋势，这就是秦晖先生所说的“黄宗羲定律”。
　　赵国君：可怕的就是这种治乱循环。
　　李炜光：可以肯定地说，皇权专制为秦以后中国政治与财政制度的演变预设了极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。对于后人来说，历史的环境和具体的事件可能变更，但是只要是皇权专制的基本制度和文化不改变，无限政府的趋势就不可避免，为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷，致命的财政危机和政治危机就肯定会出现。这是历史告诉我们的一个深刻的道理，不可小觑。
　　现在，虽然皇权专制已经退出历史舞台，但一些根深蒂固的传统习惯势力却还依然活跃在我们的生活中，令人无法不感到忧虑。
　　赵国君：我们的农业税免除后，许多人说：几千年的皇粮国税走到了终点。
　　李炜光：一定要破除“皇粮国税”的观念！
　　经过三十年的改革开放，我国中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政的紧运行状态，所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然不得不维持税收的高速增长的问题，实际上都是政府规模过于庞大的结果。
　　在分析中国政治体制弊端的时候，人们总是习惯性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，却没有看到中央集权思维和政治运作这一结构性因素对于机构膨胀的影响。绝对权力运作和极力强化税收收入的政策取向的两极藕合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀和赋税收入规模的超常规增长。机构和人员恶性膨胀的问题甚至成了一座“铜墙铁壁”，形成不可逆转的趋势，使得任何改革在它面前总是无功而返，反倒需要为此支付更大的成本。虽然我国政府已经实行取消农业税的重大改革，但由于无限政府的阴影挥之不去，此举究竟是不是理想的改革路径，能否真正减轻农民的负担，还需要作进一步的观察。
　　赵国君：您还是坚持您在2002年提出的“财政、赋税问题首先不是经济问题，而是政治的和法律的问题”的观点吗？
　　李炜光：是的。目前还没有学者能推翻这个观点。中国的问题主要出在体制上，我们却没有从根本上对这种体制进行认真反思和实质性的改革，我认为，这是我国近三十年的改革需要总结的最大的教训。
　　纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻纳税人负担不应当被认为是政治威权对人民的一种恩赐，而是民主法治社会中平等交易的题中应有之意。要确保公平在先，首先要给纳税人以真正的公民待遇，破除“皇粮国税”观念，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化公民作为纳税人的现代公民意识；要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。
　　理性的制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护。
　　
　　（注：选自《真正体现纳税人意志的税收才是好税收——访天津财经大学李炜光教授》，本文是该访谈录的其中一部分内容。采访者赵国君。该文及其他访谈录一起结集成书，即将由中国检察出版社出版。）