完善公共财政制度 积极推进基本公共服务均等化

　　摘要：完善公共服务体系，实现公共服务均等化是构建和谐社会的重要举措，而公共财政是实现这一举措的重要保证。本文结合我国公共财政体制改革的实践，从理论上来探讨实现公共服务领域的公平的意义与途径，并提出相应的政策建议。
　　关键字：公共财政；公共服务；均等化
　　
　　基本公共服务均等化的内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。
　　
　　一、公共财政对公共服务均等化的影响
　　
　　从1998年我国首次提出建设公共财政制度以来，中央和地方财政部门在财政收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，已经通过取消农业税、对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、在全国推广新型农村合作医疗制度改革，以及解决失地农民和进城农民工社会保障问题等多种渠道加大对农村和一些经济社会发展薄弱环节的资金支持。这充分反映了我国在推进基本公共服务均等化方面的进展。但是，一个时期以来，我国在发展公共服务、提供公共产品过程中采取了过分市场化的改革路径，结果造成广大百姓看病难、看病贵，上学难、学费高，特别是广大农村义务教育得不到落实，养老保障体制不完善，各种社会保障机制不健全，农村发展滞后，困难群体、弱势产业得不到保护等。这些问题的产生和存在，与转轨时期公共财政政策的不完善不无关系。
　　1.财政配置资源的低效率，导致经济社会发展不协调。首先，一方面财政对农村公共基础设施、科教文卫等公共物品供给较为缺乏，对边远地区、落后地区的转移支付力度不够；另一方面却行政经费开支不断膨胀、一些地区的非生产性的“政绩工程”、“形象工程”投入越来越多。这种状况使得我国城乡差距、地区差距进一步拉大。城乡经济、地区经济的不协调发展，给社会政治稳定带来较大的负面影响。
　　其次，财政管理预算约束软化，预算编制方法落后，预算编制过粗，预算科目划分不科学，预算透明度低，公众无法对财政支出安排进行有效监督，导致财政资金被截留、挪用、贪污等现象严重。这种状况加剧了财政资金向农村基础设施、科教文卫、边远落后地区等经费供给的紧张局面，在一定程度上影响了城乡经济、地区经济的协调发展。
　　2.财政调控经济的作用发挥不够。近年来，我国财政加大了对农业的投入，支持了公共卫生、科技教育、环境保护等社会事业的发展，加强了国家重点工程建设，实施了西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略等，在一定程度上支持了我国经济社会的协调发展。但是，应该看到，目前的财政宏观调控在推动经济结构调整、保护生态环境等方面作用发挥还不够，影响了人与自然的和谐相处。财政促进经济结构调整的政策作用效果不明显，粗放式的经济增长方式没有得到根本性转变。从总体上看，我国经济仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增长模式，资源与环境问题仍很突出。
　　 3.财政调节收入分配欠合理，导致社会有失公平。在市场经济中，市场机制形成的分配格局是由市场机制运作的“初始状态”决定的，而市场机制形成的这种初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量(主要是财政政策)，才能对不公平分配格局加以调整和改变，实现社会公平。当前我国财政政策在调节收入分配方面不合理，无法担当起公平收入分配的重任，影响了公平社会的构建。
　　财政预算体系不完善，导致收入分配秩序混乱。多年来，我国财政资金分为预算内资金和预算外资金两大部分。后者是由不同政府部门为履行或代行政府职能，依据法律法规和具有法律效力的规定而自收自支的未纳入预算管理的各种财政性资金，虽然在性质上同预算内资金相一致，但由于其管理方法不同于预算内资金，财政不仅难以对其进行有效调剂，而且也难以控制其使用方向和使用效益。税收未充分发挥调节收入分配的作用，导致收入分配有失公平。社会保障制度不健全，导致大量低收入群体和弱势群体的生活非常困难，影响了社会稳定。
　　
　　二、公共财政在推进公共服务均等化进程中的作用
　　
　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。这充分反映了我国的财政分配正在从过去的兼顾公平和效率、效率优先的思路转向兼顾公平和效率、公平和效率并重的思路。为实现这一重要任务，财政必须切实有效地承担职责，积极发挥作用。
　　1.建立以公共事业为导向的公共财政支出体系。在构建社会主义和谐社会的进程中，财政支出必须坚持以人为本，推进公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，大力支持教育事业、医疗卫生事业发展、支持就业和社会保障工作、支持生态环境建设、满足人们的公共产品需求，让人民群众共享改革发展成果。应加快制订有关公共服务投入的政策条例，建立公共服务投入监测指标体系，由本级人大常委会和上级政府监督基层政府对公共服务领域投入的执行情况，使公共服务投入制度化。
　　2.完善税收的调节功能，缩小收入分配差距。一是完善个人所得税制度。针对我国现行个人所得税分类税制的现状，考虑到我国目前税收征管的实际情况，应实行综合和分类相结合的个人所得税制模式，并进一步明确和完善费用扣除的内容，调整费用扣除标准。在不断扩大收入调节范围的基础上，对特定支出实行优惠抵扣。二是开征物业税。将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有者每年缴纳的物业税，并将企业单位和个人在城镇、农村拥有的所有房地产均纳入征税范围，以有力调节居民收入差距。三是开征遗产税与赠与税。遗产税是个人所得税的补充，可以有效防止个人所得税的流失。根据目前我国的实际情况，可先开征遗产税，并采取先征税、后分配的方式，待条件成熟时，再征收赠予税，以调节社会财富、体现社会公平与正义。四是开征社会保障税。社会保障税是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。鉴于我国社会保障资金不足的现实，为有效筹集社会保障资金，应适时开征社会保障税，尽快建立起以税收为主要来源的社会保障筹资机制。
　　3.完善转移支付制度，促进区域均衡发展。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。一是借鉴发达国家的做法，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准。转移支付制度的主要功能在于平衡各地财政能力的差异，以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务。为此，对特定地区的转移支付额，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系，按照这些因素的影响程度确定统一标准，进而确定财政支出水平。二是提高公共服务均等化水平。在收入划分适度集权、政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。三是调整财政转移支付结构，规范转移支付资金运行。以结构调整为核心，对现行的一般性转移支付和各类专项转移支付进行大幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式。
　　4.深化公共财政改革，构建和谐财政运行机制。深化财政改革，建立公共财政，是促进财政资金安全高效运行、推动公共服务均等化的重要举措。为构建公开、公平、科学、民主、透明的财政运行机制，提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败，促进经济社会健康快速发展，今后一段时期公共财政改革的重点应放在转变政府职能、深化预算管理体制改革、推进依法理财等方面。
　　作者单位：李素枝北华航天工业学院财会金融系
　　杨柳河北工业大学廊坊分校经济系
　　程广翔廊坊市财政局
　　
　　参考文献：
　　[1] 国务院发展研究中心宏观部.中国社会科学院数量与技术经济研究所.《中国公共服务发展报告20