要给权力套上“笼头”

　　今年6月1日开始实行的《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》，对12类83种情况进行责任追究，确定了“行政首长问责制”、“集体决策失误责任”、“行政不作为或乱作为”等方面的行政过错责任追究办法，可谓亮点频出。
　　
　　问责制度给干部套上“紧箍咒”
　　
　　我国作为社会主义的人民民主国家，宪法和行政法对公共权力的边界都有详细的规定，对防止公共权力滥用具有重要的作用。问题是法律法规的制定是一回事，而在社会中真正得到落实又是另一回事。按理说“集体决定”体现民主集中制原则，是杜绝腐败发生的有效途径，但为何“集体决定”在现实中会成为消极行政的“免责牌”，甚至演变为集体腐败，值得我们从制度层面着手切实加以完善和防范。
　　笔者认为出现这样的问题主要是“法不责众”的惯性思维在作祟，于是就知法犯法，大胆进行集体腐败。即使东窗事发，也只能是“法不责众”，集体挨个“板子”，个人无关紧要。于是行政决策的质量每况愈下，违法决策的案例层出不穷，政府为此付出的“学费”实在太多太昂贵。广西施行“集体问责”的积极意义，就在于使集体不再成为“避难所”，而将板子打在所有参与决策者的屁股上，这对于防止决策失误和集体腐败善莫大焉。
　　另外，由于没有制度的约束，一些领导之所以敢于凌驾集体决策之上，大搞“一言堂”实际上已经决定了的事项，在班子会上让其他成员附和一下，这样的事例却屡见不鲜。班子成员抱着一把手提出来的，“一把手不怕我怕啥”的思想，再加上侥幸心理作怪，“集体决定”很容易就变成消极行政甚至犯罪。不难看出，如果不首先分清集体决策的真伪，追究责任就可能打“糊涂板子”。剥去集体决策的“外衣”，就该把板子重重地打在真正作出错误决策人的屁股上。凡是参与集体研究决策的成员，如果装聋作哑不表态，一旦决策错误，就难逃其责。笔者相信，该办法将会迫使领导参与决策讨论时恪尽职守，切实负起责任来，有望改变“领导对错误决策保持沉默”的现象。
　　实践证明，没有明确的权力责任意识，就难有绩效和风险的控制。给决策者套上一条问责的“紧箍咒”，是医治行政不作为、慢作为和乱作为的一剂良药。就在同一天山东省也开始实行《山东省行政许可过错责任追究办法》，一些市县也出台了有关行政过错责任追究办法，相信以后还有一些省、市、自治区及以下政府机构也会出台类似的“办法”对行政过错进行追究。
　　
　　权力失控会给公共利益造成重大伤害
　　
　　行政过错追究的目的是对一些官员不负责、不作为、胡作为、乱决策的现象进行制约，给权力套上“笼头”，防止权力失控给公共利益造成重大伤害。据广西壮族自治区有关部门调查显示，行政执法部门的执法过错占的比例较高，具体比例为：具体工作人员为29、1%、中层领导为26%、单位领导为17、8%，这就是说，一个执法单位执法过错平均高达1/4左右，这在一个现代民主文明国家是非常罕见的，这也从一个方面说明了我国为什么信访事件和群体事件逐年上升的原因，说明了我们一些公务员对人民极端不负责的态度到了多么严重的程度。
　　行政过错的一个重要表现就是干部的渎职犯罪，据最高人民检察院一位副检察长透露，我国干部渎职犯罪逐年上升，而多数被容忍谅解。2003年至今年3月，仅县处级以上干部渎职侵权犯罪呈逐年上升趋势，共立案查办县处级以上干部1341人。据统计，检察机关2003年以来查办的各类渎职犯罪，给国家造成直接经济损失高达357.3亿元。更为严重的问题是多数侵权渎职犯罪被忽视、被容忍、被谅解。有些部门领导干部竟然为犯罪嫌疑人开脱责任。仅山东某市辖区检察院从2000年到2005年上半年查办的职务犯罪案件中，适用缓刑和被免予刑事处罚的人数就占有罪判决人数的71%，可以说，对贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪适用缓刑和免予刑事处罚过多过滥，已经成为一个严重的社会问题，对政府的威信和人民群众对政府的信任感造成了严重的伤害。
　　
　　从根本上把“行政过错责任追究”落到实处
　　
　　目前，我国发生行政过错的一个重要方面是决策领域。有资料显示，我国“八五”到“九五”期间，仅决策失误造成的经济损失就高达5000亿元左右。由于预算外资金过于庞大，为各级官员滥用公共财政资源、胡乱决策留下了较大的“自由裁量权”。据各方面资料和一些专家学者、人大代表、政协委员的调查结论显示，我国2006年财政收入大约是3.8万亿元左右。但行政执法性收费和罚没就高达1.3万亿元左右，土地出让金高达5000亿元左右，各种非企业性公共机构的国有资产租赁收入及公共机构内部所谓的创收估计也有5000亿元左右，没有纳入预算的社会保障基金8000亿元左右。国有企业没有纳入预算的上缴利润也在2000亿元左右。综合各方面的数字估算，没有纳入预算的公共收入大约在3万亿元左右。这么庞大的公共收入脱离各级人大的监督之外，难怪“三公消费”屡禁不止、豪华办公遍地开花、楼堂馆所越建越奢侈、奖金越发越多。一些人把中央三令五申的法规条例当耳旁风，对新闻舆论和老百姓的批评敷衍了事，死不认账，使我们党风和社会风气遭到了很大的破坏，必须引起我们的高度警觉。当然不负责任的乱决策不仅是公共收入使用的一个方面，还表现为用人决策、管理决策、教育与医疗决策等需要政府决策的公共领域。政府决策的质量和水平，直接关系到公共精神的张扬、关系到科学发展观的实现、关系到和谐社会的建设。因此，公共决策方面的行政过错，对社会的危害性更大。
　　广西、山东等省区在行政执法、行政决策、行政许可等方面的行政过错责任追究办法的实施，对防止政府部门的一些官员渎职侵权犯罪有一定的制约作用，对那些混迹于官员队伍的庸官、昏官、懒官和恶官有一定的警示作用，对那些集体腐败渎职的单位也有一定的震慑作用。但要从根本上把“行政过错责任追究”落到实处，防止流于形式，还是要在建立健全社会主义民主方面下功夫，坚持完善政务公开制度、落实干部财产申报制度、切实发挥人大、政协、新闻舆论、人民群众的监督作用，否则，很难杜绝“认认真真颁法规、实实在在走过场”的现象。一些部门和单位在决策过程中热热闹闹的搞所谓民主决策、民主听证，在用人上走所谓的考试和民主程序，但最终结果还是按领导的意图办，把责任推得一干二净，让群众很伤心和无奈。像这样的以“民主”的名义大搞渎职侵权的恶官，对我们党和社会主义事业的危害更大。因此，要严惩这样的恶官、懒官、庸官和昏官，真正落实行政过错追究办法，最根本的还是要真正发挥社会主义民主，给权力套上“笼头”。因为人民群众的眼睛是雪亮的。（作者系国家行政学院教授）