构建警示训诫防线提高执政能力治党水平

　　内容提要　警示训诫防线是陕西省委、省纪委在反腐倡廉实践中的一项工作创新，是各级党政组织和纪检监察机关，对党员干部参与重要经济活动、干部任用、出国考察以及重要私人活动，腐败苗头性问题，干事创业中的失误和偏差，轻微违纪违规行为，按照组织程序进行提醒、教导和告诫(纠错)的制度体系，是陕西省贯彻落实《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的具体手段，是一条腐败预防线。警示训诫防线对反腐倡廉中的注重预防制度、党员干部教育方式、党内监督方式，以及反腐败组织协调机制等方面进行了积极的制度创新实践，同时，它内在地契合了中国特色的执政党政治伦理，对提高党的执政能力和治党能力有一定的帮助。
　　
　　警示训诫防线对腐败预防制度的创新
　　
　　警示训诫防线作为思想道德防线和党纪国法防线之间的一条新的防线，符合党的十六大报告提出的：“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力”^②的要求，是具体贯彻落实中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，从源头上根除腐败的一项制度创新。
　　注重预防制度就是在坚持标本兼治的同时，通过建立健全教育、制度、监督并重的办法，加大腐败预防力度，对腐败进行综合治理的制度体系。预防和惩治是反腐倡廉工作相辅相成、相互促进的两个方面，加大预防力度决不是要放松惩治腐败的工作。有效预防本身就要求严厉惩治，严厉惩治本身又有利于有效预防，二者是统一的关系。
　　注重预防主要有三个方面的内容。首先，是从源头上预防，即对一些可能发生腐败的、制度体制不够完善的地方加以改进和设防。譬如中纪委提出要深化的四项改革：干部人事制度、司法体制、行政审批制度和财政管理制度的改革；再譬如政务公开、厂务公开、村务公开三公开等，目的是要铲除产生腐败的土壤和条件。其次，是过程性预防，就是对有可能发生问题或已经发生过问题的环节加以重视，建章立制，堵塞发生问题的漏洞。还包括对已经出现的不廉洁行为，改革创新中的偏差和失误，以及其他的早发的腐败现象，在没有上升到需要用党纪国法惩处的界限时，要及时发现，及早介入，加以纠正。再次，是惩教性预防，即利用一些反面典型案例进行警示教育，使人们对其产生排斥心理，不去仿效。这种预防会在人们心理上产生很大作用，也是纪检监察机关和各级政法部门经常采用的一种预防手段。
　　警示训诫防线是建立健全教育、制度、监督并重的惩防体系的具体化，是腐败预防的制度形式。警示训诫防线对注重预防制度的创新主要表现在以下几个方面。
　　
　　(一)反腐倡廉关口前移
　　反腐倡廉关口，是指纪检监察部门和有关司法机关介入惩治腐败行为时，具体工作开展的时间点。“关口”主要包括两个方面的含义，一是腐败问题表现的状态，一是纪检监察部门和司法部门介入处理的时间。“关口”同时包含了这两层含义，并不是一个纯粹的时间概念。从腐败问题的表现状态来看，有腐败行为的酝酿阶段、腐败行为的实施阶段和产生严重腐败问题的阶段。在腐败行为的酝酿阶段可能表现为迷失理想信念，丧失执政道德，或者因私欲膨胀而放松对自身行为的约束等方面。腐败的实施阶段表现为腐败的萌芽阶段、轻微违规违纪、一般违纪、严重违纪违法的渐变过程。产生严重腐败问题的阶段也就是严重违纪违法的阶段。反腐倡廉应该贯穿于腐败发生的全过程，惩防并举，综合治理。但以往的反腐倡廉工作注重的是对问题发生以后的惩处，纪检监察及司法部门的介入也基本上是在问，题发生以后的惩处性介入。所谓关口前移，就是把反腐倡廉工作的主要切入点，从腐败问题发生以后的惩处性治理转移到腐败行为的酝酿阶段和腐败行为的实施阶段的预防性治理。
　　关口前移的重要意义主要表现在：(1)有助于把注重预防工作落到实处。当代国际国内的反腐败实践均突显出注重预防的基本趋势。党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央在积极探索新形势下反腐败斗争的特点和规律的基础上，提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，但纪检监察部门如何从自身工作流程、工作内容等方面落实“注重预防”的方针，这应该是党风廉政建设中需要积极探索的问题。从纪检监察部门的工作实际出发，实施关口前移，有助于明确纪检监察部门的工作流程，把纪检监察部门处理问题的关注点提前到腐败问题发生之前，使注重预防工作在纪检监察部门的工作实践中真正得以贯彻。(2)有助于改变被动监督为主动监督。纪检监察部门以往的工作主要是在腐败问题发生以后的惩处性治理，从工作的主动性来看，是由对问题的查处引导着进行的，惯向于被动的处理，被动的监督，既无助于减少腐败发生的数量，也不利于充分调动纪检监察部门工作的积极性和主动性。关口前移，把对问题的关注点转移到腐败行为的发生过程，可以使得纪检监察部门及早、主动介入单位及党员干部的工作和日常活动，发现问题，及时处理。通过关口前移的制度设计把纪检监察部门的“及早介入”确定化，既赋予了纪检监察部门新的工作责任和义务，也增强了纪检监察部门工作的积极性和主动性，原先的被动监督变成为事前的主动监督。(3)有助于强化纪检监察部门对党员、干部的监督力度。我国现阶段腐败问题的高发、频发，在很大程度上就是因为对权利行使的监督不力造成的，注重事后惩处的反腐工作机制，在客观上也淡化了纪检监察部门对权利行使过程实施监督的主动性和权威性，一些党员干部可能会对纪检监察部门的事中监督产生一定的抵触情绪，以为自己没有违纪违法就可以不被监督。导致“事中监督制度上的可操作性差，防范和约束效能不强”^①通过关口前移，把纪检监察部门对党员干部的监督直接延伸到事中监督，使监督的范围扩大，监督力度会因此得到较大程度的增强。
　　
　　(二)突出了过程性预防
　　在源头性预防、过程性预防和惩教性预防中，警示训诫防线的突出特征体现在过程性预防方面。警示训诫防线的过程性预防特征并不排斥源头性预防和惩教性预防。警示训诫防线通过过程性预防可以有效督促相关部门和单位积极进行制度建设，完善工作规则，堵塞漏洞，避免在源头上形成腐败滋生的温床；同时，警示训诫防线通过警示提醒、诫勉督导、责令纠错^②等警示训诫制度对一般违纪、轻微腐败行为的查处，也会产生积极的惩教功能，对党员干部产生一定的警示作用，预防腐败行为的发生。所以，警示训诫防线虽然偏重于过程性预防，但其对源头性预防和惩教性预防具有显著的增强功能。
　　警示训诫防线的过程性预防特征主要表现在所建立起来的三种预防腐败机制上。^③(1)防范预警机制。警示训诫防线通过警示提醒制度，对群众有举报，社会有反映，组织认为有必要告诫防范的问题，以及单位的重大决策，重点工程项目，大额度资金使用，重要人事任免，领导干部及家庭遇有婚丧嫁娶、乔迁新居、出国考察等有可能出现不廉洁行为的事宜，本着有则改之，无则加勉的原则，进行提醒和告诫，警示党员干部避免在这些问题上发生不廉洁行为，形成防范预警机制。(2)动态监督机制。警示训诫防线通过诫勉督导制度，对党员干部在政治思想，履行职责，工作作风，道德品质，廉政勤政等方面出现的苗头性问题，部门和行业存在的一般性不正之风问题，在改革创新、干事创业过程中出现的工作偏差，及时进行纠偏，督察引导，中止其错误行为，形成动态监督机制。(3)保护挽救机制。警示训诫防线通过责令纠错制度对于按照《中国共产党纪律处分条例》可不予处分，或免于处分的一般违纪行为，对于履行党风廉政责任制职责不力，造成一定影响的，以及行政不作为、执法管理不力、服务承诺不兑现、办事效率低下等问题，进行批评训示，强制纠错改正，尽量避免少数党员干部蜕化变质为腐败分子，形成对党员干部的保护挽救机制。
　　三种防范机制的建立，贯穿于腐败发生的全过程，而且，每个防范机制各有侧重，有机统一，对腐败有可能发生的各个环节，不同阶段的腐败现象，所有可能发生不廉洁行为的权利行使过程，以及有关的工作和活动，通盘纳入不同的防范机制当中，及时预警、纠正所有偏离正确方向的不良行为，能够确保党员干部严格按照公务人员的权限、职责规定，按照党的纪律要求正确行使权利，可以有效避免腐败行为的发生，阻劫不廉洁行为以及轻微违规违纪行为的发展和蔓延，杜绝并把腐败现象限制在最小的范围内。
　　
　　(三)在教育和惩处之间赋予了强制性内容
　　警示训诫防线是介于思想道德防线和党纪国法防线之间的一道防线，警示训诫防线是一道腐败预防线。思想道德防线主要靠一般性的宣传教育、社会习惯、伦理道德，通过自觉、自省、自律的“软约束”对党员干部的行为进行自我规范。党纪国法防线则是依靠党和国家的规范性文件，通过党的纪检监察部门和国家司法机关的“硬约束”规范党员、干部的行为。一般而言，思想道德防线作为“软约束”不具有强制性作用，而党纪国法防线作为“硬约束”，带有明显的强制性。在思想道德防线和党纪国法防线之间，客观上是“软约束”和“硬约束”都无力触及的区域，是反腐败监督工作中的“空档”和“盲点”。^①比如某些轻微的不廉洁行为，已经超出了思想道德的约束，但又未达到可以适用党纪国法惩处的界限。对诸如此类行为，一般的道德规范已无能为力，但又不适于用党纪国法来强制性处理。解决该区域的预防手段就成为腐败预防的关键问题之一。
　　因此，在思想道德防线和党纪国法防线之间构筑一道新的防线，即警示训诫防线，就使得该区域问题的解决被赋予了某种“强制性”特征，而不再是一个“盲点”、“空档”。警示训诫防线的强制性不同于违反党纪国法的强制性，违反党纪国法的强制性是一种纪律强制性、法律强制性。警示训诫防线的强制性是一种组织强制性、行政强制性。组织强制性的本质是一种权力强制性，是基于上下级组织、职务之间的隶属关系，而存在的领导与被领导、服从与被服从的强制，一般采用警示提醒、诫勉督导、责令纠错等形式，更严重的辅以停职、调离、免职等组织措施。纪律强制性类似于法律的强制性，是根据“党内法规”的规定对违反党纪的行为的一种强制，采用的是包括免职在内的各种纪律处分。法律强制性是指违法行为必须承担相应法律责任的一种强制，如对贪污、受贿的刑罚制裁等。组织强制性符合权力运作的基本结构和功能，通过警示训诫防线把组织强制性更加明确的表达出来，并予以制度化设计，有利于增强腐败预防手段的权威性和执行力，强化对腐败的预防功能，也会使得权力体系的运作更趋于科学。
　　在教育和惩处之间的强制并非一种纯粹的、完全的强制，还带有比较明显的教育功能。因为，警示训诫防线的作用区域，是从思想道德教育到党纪国法惩处的过渡区域，对该区域的大量行为仍然是以教育为主的，如警示提醒更倾向于软约束的形态，其中的强制性是不明显的。但是越接近于党纪国法惩处的边界，强制性的功能就越突出，如责令纠错就带有明显的强制性。所以，警示训诫防线是把教育和惩处进行了有机的结合，是通过“教育+强制”的办法，^②对腐败预防机制的一种深度革