美国政府支持创业与风险投资模式及其借鉴

　　[内容提要] 风险投资在其发展过程中，由于政治、经济、法律、文化的差异，而在各国呈现出不同的状况和特征。本文分析了美国以小企业管理局为核心的支持创业与风险投资模式，并结合我国实际，以期得到一些启示与借鉴。
　　[关键词] 创业 风险投资 模式 美国
　　中图分类号：F83712·48 文献标识码：A
　　文章编号：1007-1369(2007)1-0064-06
　　
　　从经济、政治、文化、法律不同的角度解读美国，从国家、社会、企业、个体不同的层面对比中美，我们认识到中国和美国在经济实力等方面的确存在巨大差距，然经济总量的差距显现于表层，管理体制、激励机制蕴涵于内生。美国政府对经济的管理方式与我国有很大的不同，“小政府、大社会”，政府对企业经营管理细节不加干预，但在营造公平竞争环境，引导社会力量推进经济发展方面创建了一系列卓有成效的动力机制。其中，美国政府鼓励民众创业，建立以美国小企业管理局(SBA，U.S. Small Businesses Administration)为核心的支持创业与风险投资模式对我们现阶段建立创新创业型社会具有重要的借鉴意义。
　　
　　美国政府以SBA为核心的支持创业模式
　　
　　美国政府对小企业的重视始于二战以后，为了帮助军人弃戎从商和解决国内就业问题，美国国会于1953年通过了《小企业法》，授权联邦政府在商业部内专门成立了小企业管理局，帮助有意于经营的小企业者创办自己的企业，并设立了白宫小企业委员会和国会小企业委员会，协同SBA工作。SBA目前在全美设有90个区域、地区及分支办公室，总局设在华盛顿，在全美各地还有其融资合作机构与资源伙伴。SBA有四项基本职责，即融资渠道(商业融资)、企业扶植(教育、信息、技术支持和培训)、政府项目承包(联邦政府采购)、宣传和维权(小企业之声)。这四项职责形成了一个有效的促进小企业创业发展的动力体系(见图1)。
　　如图1所示，在美国政府支持和服务于小企业创业发展的动力体系中，首先是由《小企业法》为核心的政策推动系统，给创业者以合法的资格和相关的政策支持，即“以政策法规手段推动人们积极地去创业"；其次是政府以项目承包为核心的采购政策，解决创业型小企业的市场切入问题，以及解决其收入现金流的利益启动问题，即“以市场手段拉动创业者努力地去创业"；第三是政府提供的各种贷款项目，解决小企业创业启动资金和流动资金的短缺问题，即“以货币市场的手段促进创业者敢于去创业"；第四是政府支持的小企业投资公司，对创业型企业进行长期投资，来加速小企业的成长速度，即“以资本市场的手段促使创业者去长期性地创业"；第五是政府通过为创业者提供信息、教育、培训等服务，提高创业的质量，即“以现代化的服务促进创业者高水平、高素质地创业"；第六是政府专门聘请了一批法律和经济等方面的专家，当小企业在市场中受到不公正、不公平待遇时，这些专家就直接到国会去游说，促使国会敦促司法系统进行调查，以维护小企业的权益，即“以保护小企业成长权益的国家管理体系，来保障创业者的合法权益，促使创业者放心地去创业"。
　　
　　这样的服务系统将政府发展经济、促进就业等目标，与企业的经济利益目标有效、有机地结合起来，充分体现了政府与市场、政府与经济发展、政府与企业等多重关系的一致性。在这一框架下，政府既积极推动了经济发展，又没有干预经济的市场运作；既充分、有效地促进了创业型企业的发展，又维护了市场的正常秩序。
　　
　　美国政府支持风险投资的间接调控模式
　　
　　美国之所以诞生了那么多小企业，并发展成长为大型企业，就是因为美国拥有以风险资本为代表的充足的资金供给体制。比如在旧金山东部Menlo Park市的San Hill路上林立着400多家创业投资机构，只要有完善可行的商业计划书总能找到愿意投资的风险投资(Venture Capital)或天使投资(Private Investors/Angels)。全世界政府支持风险投资发展基本划分为三种模式：即政府直接参与的“日本模式”、政府间接指导的“美国模式”和政府既参与又指导的“西欧模式”。美国政府支持小企业融资主要采取以SBA为核心引导商业机构、民间资本对小企业贷款或投资的间接调控模式。
　　作为美国小企业最强大的财政支柱，SBA拥有总额450亿美元的商业贷款、贷款担保和风险资金以及50亿美元的赈灾贷款，是五大联邦信贷机构之一^[1]。SBA通过两种方式向小企业提供资金：一是贷款，贷款计划分为三种，即7(a)贷款担保计划^[2]、504CDC贷款计划^[3]和小额贷款计划^[4]，这些贷款方式的共同的特点是：SBA制定规则，向中介机构提供部分担保或贷款，中介机构审批小企业的贷款申请，向符合条件的小企业发放贷款并负责收回。
　　SBA向小企业提供的第二种融资渠道就是风险投资。如图2所示，该运作过程融入了四个基本模型：即政府出资杠杆融资的模型、激励私人资本投资的模型、投资收益分配的模型、政府促进小企业投资公司(SBIC，Small Business Investment Companies)发展的管理模型。首先由政府出面进行杠杆融资。SBA以往年投资失败损失的金额占总投资额的比例为基础，拟订来年的财政拨款计划。融资后，政府将从债券市场募得的资金，以2/3的比例为限，鼓励私人出1/3资本金，来组建小企业投资公司，这样私人投资者只要出1/3的资本，就可以去经营一个完整的投资公司。在实际操作中，SBIC往往是有限合伙制^[5]的基金公司，由一般合伙人(金融专家)向有限合伙人(富有个人)募集投资基金，经SBA审核组建的投资管理公司，并按管理资金量提取2%～3%的管理费。SBIC按私营部门风险投资的做法选择投资项目，一旦决定投资，SBA将向SBIC提供最多达投资额的2/3的贷款或投资。如项目成功，SBIC向SBA支付利润；如项目失败，则由SBIC和SBA共同承担相应的损失。而且，当小企业投资公司获得收益时，政府虽然出了2/3的资金，但仅得利润的10%，而私人只出1/3的资本就可以获得90%的利润，这就大大提高了私人资本参与风险投资的积极性，将社会大量私人资本引向了风险投资业，政府发展经济的目标与私人资本投资收益的目标充分、有机地结合起来。
　　
　　目前全美有446家SBIC私营风险投资公司参与运作。据SBA提供的数据，2000年，SBA用2 700万美元的担保，在公开市场上筹得23亿美元的贷款，连同私人投资的12亿美元，小企业投资公司共得到35亿美元的资金用于投资。由于有了这批投资，获得资助的小企业又额外得到15亿美元的银行贷款，这样，政府2 700万美元的担保，带动了50亿美元的投资流向了小企业。实际上，这50亿美元都是来自民间，只不过政府要为其中的23亿美元承担还本付息的责任。当时的估算是，政府每投入1美元，预计损失8美分，这个损失由联邦预算提供。但是，SBA凭借其丰富的经验，选择了非常出色的投资管理人，保证了运作的成功，结果到2001年底，政府非但收回了全部初始投资，而且获得6亿美元的赢余，使SBA成为“最有效率的联邦机构”。2002财年^[6]，SBIC提供股本或债权投资总额26.6亿美元，由该项目核准的SBIC向近2 000家不同行业的小企业完成4 000多笔投资。
　　
　　在美国这种政府间接调控模式中，政府的作用主要体现在：一是上述的政府担保，主要以SBA提供的杠杆融资。二是宽松的政策环境，1979年修改的雇员退休收入保险法案(ERISA)，允许养老基金从事风险投资，1980年通过的《小企业投资鼓励法》，决定免除其登记手续、定期汇报要求，并放宽其他限制。三是优惠的税收政策。1978年税收法案中，将资本增殖税由49.5%降至28%，1981年的经济复苏税务法中，进一步降至20%，使得美国风险资本总额从1978年的40亿美元猛增到1994年的350亿美元。四是政府补贴、预签购货合同等扶持政策，1982年制定的《中小企业技术革新促进法》，规定政府按比例对高技术企业提供资助和发展经费，从而最大程度地吸引风险资本进入高技术领域。由于有这些政策和环境，使美国风险投资大规模地扩张，最终成为美国经济持续、高速发展的动因之一。目前全美风险投资公司已达4 000多家，风险投资总额达1 000亿美元，它们的资金主要投向信息技术、生命科学等高科技产业，每年约有10 000个高科技项目得到风险资本的支持。据美国风险投资协会(NVCA)研究，风险投资对美国经济的贡献，其投入产出比例为1∶11，即自20世纪70年代以来，风险投资的资本总量，只占整个社会投资总量的1%不到，但凡接受风险投资而发展至今的企业，其产出占国民生产总值的比例高达到11%。
　　
　　美国支持创业和风险投资模式的启示
　　
　　通过对美国政府支持创业和风险投资模式的分析，可以看出美国政府支持创业和风险投资模式的特点在于：鼓励优秀的人勇于创业，引导民间资本进行风险投资，并放手由民营部门的专业人士高效率地管理风险资本，政府则通过促进创业和扶持小企业发展，来维持经济的活力、创造就业机会。这种运作模式对于我们进一步调整思维方式，改进管理模式，促进全民创业具有重要的启迪作用。
　　(1)“由天才设计的，而蠢才也能运作” 的一套社会运作机制。《纽约时报》的著名评论员弗雷德曼认为，美国强大的秘密“不在于华尔街，也不在于硅谷；不在于空军，也不在于海军；不在于言论自由，也不在于自由市场——秘密在于长盛不衰的法治及其背后的制度，正是这些让每一个人可以充分发展而不论是谁在掌权”。正是这样一套社会运作机制整合了国家发展需要与人民对个人利益的追求，从而使蕴藏在美国普通百姓中的巨大力量得以释放。马克思曾说“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”，所以结论是不言而喻的，无论什么社会制度的国家都要学会建立有效的运行、激励、动力机制，用利益点燃创业之火。比如，创业投资作为一种市场导向很强的商业性活动，投资者的目标是向着很高的预期收益率，由此引导资金投向创业活动的核心和关键并不在于筹集风险资本和设立风险投资公司，而在于构建一套有利于技术创新、小企业创业和建立风险投资运作机制的制度基础，有利于创新型企业发展的良好政策环境和市场环境，以及通过增加创业企业的商业收益(如补贴、税收减免、政府采购等)来实现引导的间接调控体系。
　　(2)“小企业与国家成本”。在美国政府和民众看来，小企业虽然有着很多优势，但抗风险的能力较小，如果放任众多小企业自生自灭，则会导致整个社会经济发展成本的增加，所以需要国家的保护和扶持。而在很多国家，包括在中国，当我们给大企业提供种种便利与特权，打造所谓“民族冠军"企业的时候，往往失去了给小企业公平竞争的机会，结果是有的企业虽然大了，效益却不见得好，徒然耗费了本来就稀缺的各种资源。反观美国的例子，我们可以看到，国民经济的真正活力往往在于那些创业型小企业身上，无论是比尔·休利特和戴夫·帕卡德在车库里创建惠普，还是迈克尔·戴尔在大学宿舍里组装电脑，创建戴尔公司都体现了这一点。我国目前的企业结构就像一座“金字塔"，在“塔尖"上的是为数有限的大企业，“塔底"则是大量的小企业，在这样的经济结构中，大企业无疑起着骨干作用，但是如果没有千千万万个小企业与之配合，那么整个经济机体就无法正常运转。
　　(3)“铺路守夜”与“让利与民”。 萨缪尔森在《经济学》中，讲到 “美国的事业是企业的事业”。因为企业是微观经济的基础，是开发高新名优产品的主体，特别是实行现代企业制度的企业是参与国内和全球市场竞争的主力军，而不是政府。政府的作用是有限的，政府在直接参与和间接参与之间的选择应是“铺路守夜”，美国政府通过SBA支持风险投资的角色定位就是制定规则，适度引导，铺好路，当好守夜人。由于向小企业投资的风险很大，一般私人资本不愿介入，为此，美国政府认为应当向投资人提供优惠条件，降低私人投资风险，并承诺在成功时让利于投资人。SBA其目的不在于“与民争利"，而是希望通过促进创业和扶持小企业发展，来维持经济的活力、创造就业机会，并实现普遍的社会公正，同时将尽可能多的投资收益保留给民营部门。这种“让利与民”政策导向的作用是其他市场力量无法替代的。
　　(4)“创业体现了美国最核心的社会价值观”。小企业之所以在美国兴旺发达，与它切合了美国最核心的社会价值观，融合了美国人的民族特性有关。美国人的特点是喜欢冒险，勇于创新，强调民主和个人自由、独立经营和个人奋斗发展。美洲大陆的开发以及后来的“西进运动"，靠的就是这种“企业家精神"。正是在这种精神鼓励下，许多美国人，特别是年轻的大学毕业生，都有独立创办自己事业的传统。他们不愿到大公司里去受人支配、拿死工资或蒙受失业痛苦，或者厌恶大企业的机构重叠、官僚主义，而宁愿冒创业风险。美国人一是敢“试”。美国人最爱说一个单词是“try”(试)，凡是没见过的东西都要去试一下，许多新玩意儿就是这样“试”出来的，高科技的日新月异的进步就是这么来的。二是敢“想”，“没有做不出来的东西，只有想不出来的东西”。迪斯尼的唐老鸭、米老鼠、狮子王还有好莱坞的巨片，这些杰作本身就是想象力的结晶；计算机、生物工程和宇航技术，在很大程度上也是以想象力为助推剂的。三是敢 “做”。因为没有历史，所以面对现实，美国的为政者及人民形成了一种开明、务实、讲效率的实用主义工作作风。在这种氛围下，提倡个人奋斗的美国社会爆发出了前所未有的创造力，人类许多重大科技发明都在美国诞生，而这一切似乎正是美利坚强大的灵魂。
　　
　　从政府层面鼓励创业和创业投资发展的有关建议
　　
　　重视创业是当前我国的政策趋向，随着我国市场经济深化，就业等社会问题的涌现，创业和中小企业的发展越来越成为一条遵循市场原则、激活内部投资、缓解和创造就业机会的重要途径。2006年以来，中央和各地方政府都相应出台了一些扶持全民创业政策，给创业者带来了诸多实惠。如2006年1月1日开始实施新公司法，允许设立“一人公司”，注册资本最低可达3万元，并放宽出资形式的限制，降低货币出资比例，全面降低了创业门槛。同年3月1日，国家发改委、科技部、财政部等十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》，从法律保障、税收和融资渠道等多方面，扶持创投业的发展，鼓励创投机构投资中小高新技术企业，为创业者获得资本支持提供更多的渠道。6月，团中央和国家开发银行联合推出中国青年创业小额贷款项目，最高贷款额可达3 000万元。 各地方政府也各显其能相应采取多种措施扶持创业。扬州在鼓励全民创业方面起步较早，于2004年出台鼓励创业60条政策，从政策门槛、人才战略、技术支持等多方面鼓励全面放开、全民创业，在社会引起强烈反响，营造了良好的创业氛围，但是在政策措施的落实、创业企业的服务等方面还有待深化。
　　
　　第一，凝聚各方合力，明确权责规制，建立政府扶持中小企业创业的职能体系。
　　目前各级政府对创业工作相当重视，如经贸委、社保局、小企业局等单位为推动全民创业做了大量工作，但职能相对分散，权力不够集中。就创业流程和经历的环节而言，中小企业局的效能还难以满足日益高涨的创业需求。有时还把创业局限在扶持一些下岗职工再就业上，或者靠群团部门运动式地号召特别群体创业，虽然起到一定功效，但这走的仍是政治化、人治化的道路，还没有上升到法律约定和制度设置的范畴。所以需要进一步深入研究创业、再创业的过程，建立有效的政策实施体系，在创业的每个环节有章可循。
　　第二，借助科技创新，建立激励机制，引领和激发有知识、有技术人员走科技创业之路。
　　在全国自主创新、建设创新型国家的大背景下，要抓住科技创新这一主线，推动科技成果向创业领域转化，促进创业要素的有机结合，使科技创业成为全社会创业中的一个重要方面。当前，一是要以创新成果为基础，作为推动科技生产力转化的重要渠道，引导创业企业依靠科技创新开拓新的发展空间，发挥科技创新在经济社会全面协调持续发展中的重要推动作用。二是要最大限度地激发和凝聚科技人员的创新激情和智慧，始终把科技人才积极性、创造性的发挥，作为扶植政策的核心，即给予科研人员充分创造发明的自由，并建立能够有效激励发明者、投资者及管理者积极性的鼓励机制。三是要做好科技创业要素的对接，创业人才与科技成果，创业项目与社会资金，企业载体与成果拥有者，以及场所、市场、信息等诸多要素汇集、交流、交换。四是不仅要关注城市的科技创业，还要认识到科技农业是农业发展的趋势，是农村发展、农民增收的有效途径。在新农村建设中，大力引导和扶持农村人员积极创办农业科技项目，发展现代特色农业，积极兴办农村经纪人协会组织，发展农村新型服务业，积极创办农业加工企业，促进农村产业升级。
　　第三，提倡政府主导，吸引民间投资，切实解决创业融资难问题。
　　要发展创业投资，首先要解决资金来源问题。美国是采取的“私人投资、政府政策引导"的创业投资模式。但是我国经济尚处于转型期，资本市场还不完全，民众风险投资意识淡漠，所以短期内建立政府主导、银行参与、公司运作的创业投资模式很有必要。在运作方式上，必须使创业投资的效益与其直接运作者的利益挂钩，使政府投资管理权与经营权分离，由专业投资公司按市场规则运作风险投资，确保资金运作的成效。但是，政府设立创业投资(或担保)基金不能简单等同于一般风险投资，要犹如少量的“种子资金"，最终是要吸引大量民间资本的投入，然后逐渐从风险投资基金的股份中退出，让个人和其他资金慢慢注入，形成社会型、开放型的风险资金，这才是创业投资发展的方向。
　　从长远看，政府的主要职责是营造宽松的投资环境。中央政府定位于制定政策法规、建立和培育证券(二板)市场方面，即为风险投资的发育成长，创造一个良好的外部环境。地方政府也应尽快研究相应的财税政策，包括对创投企业提供低息长期贷款、贷款担保，建立政府引导基金，实施税收优惠与减免、政府采购等。
　　第四，完善相应政策，优化投资环境，形成公平、竞争、有序的市场秩序。
　　一是政策环境。一方面，我们需要建立和审定新的扶持创业的政策法规；另一方面，现有的许多好的政策措施还需执行到位。目前有关税费减免、小额贷款、培训补贴、社保补贴、岗位补贴和资金补贴的政策尚未被多数创业者熟知与使用。为此，各相关部门要进一步增强服务观念，支持创业经济发展，充分发挥政策的经济杠杆作用，用足用活用好各项优惠政策。二是法律环境。尤其是风险投资涉及到向社会公众筹资和向风险投资企业投资两个阶段的行为，牵涉到较为复杂的关系，加上它本身的高风险性质，这就要求为它的运行建立一个完备的法律构架。因此， 目前必须要加紧制定完整的风险资本市场法和监管法规，并颁布与此相配套的政策措施，确认对风险投资企业的税收优惠、财政补贴和信用担保制度，保护外债和民营资本的合法权益，为风险投资的正常运作提供法律保障。三是舆论环境。有关部门要相互配合协调，提倡务实高效，为创业者创造良好投资环境。宣传媒体要多宣传创业精神，增设创业指导栏目，利用传媒的力量为创业企业提供更多的支持。
　　
　　注释：
　　[1]见Http：////www.sba.gov
　　[2]7(a)贷款担保计划。即当小企业从商业借贷机构借贷最高不超过100万美元时，SBA提供贷款金额75%的担保，贷款利率最高不得超过商业银行主导利率加2.75个百分点。该计划包括多种长期和短期贷款产品，从流动资本到出口融资。目前为止，全美约有7 000家商业银行通过SBA的地区办公室协调，提供7(a)贷款，2002财年，SBA批准51 650项贷款担保，总额达创纪录的122亿美元，贷款额平均24万美元。
　　[3]504(CDC)贷款计划。SBA通过非营利的注册开发公司(CDC，Certified Development Companies)向成长型企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产投资的长期融资，旨在支持小企业在CDC所在的社区创造和保持就业。CDC与SBA及私营贷款机构为小企业提供融资。目前全美约有270家CDC，每个都有各自管辖的地理区域。2002财年，SBA通过CDC向小企业放贷5 480笔，总额24.7亿美元。
　　[4]小额贷款计划。即通过社区的民间非营利性借贷中介机构向小企业提供每笔最多3.5万美元的小额贷款。SBA先向小额贷款中介机构提供资金，中介继而转贷给小企业。为了保证借贷资金的有效使用，贷款中介要向小企业提供同其业务相关的培训和技术支持，而借贷方在获得贷款前则需证明其已满足培训或培训计划的相关要求。目前全美有170家中介负责发放SBA小额贷款。2002财年，SBA的小额贷款项目向2 400名借贷者提供资金3 420万美元。自1992年以来，该项目共向16 500名企业家提供了总额逾1.84亿美元的小额贷款。
　　[5]1985年美国对《统一有限合伙法》进行修改，更为清晰地界定了有限合伙人的责任范围。所谓“有限合伙"是指在一个合伙企业中，有一般合伙人和有限合伙人，前者负责有限合伙的日常运作，并对合伙企业负无限责任，后者则类似股份有限公司的股东，只对其投资承担有限责任。在金融实践中，有限合伙的运作方式是，有限合伙人，通常是富有的个人，将投资交给一般合伙人，通常是具有丰富经验的金融家去运作。有限合伙既具备传统合伙企业易于组织、所受监管较为宽松的优势，又有股份公司所能为投资人提供的安全保障，提高了富有的个人从事私募资本投资的积极性。今天美国的私募资本投资企业大多采取这一组织形式，从事杠杆收购、风险投资、对冲基金等。
　　[6]财年，10月1日至次年9月30日为一财年。
　　(责任编辑：张晓薇)