建国以来上海地方党委领导方式演进的历史轨迹及其启示

　　党的领导方式，是社会主义政治文明建设的一个重要组成部分。建国以来，我们党长期处于执政地位，履行执政职能，要不断提高党的领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变和抵御各种风险的能力，就必须深入研究和探讨党的执政使命、执政宗旨的实现形式。党的政治任务和历史条件的变化，必然地要求党的领导方式随之相应地进行调整和改革。党的十六大指出：“一定要准确地把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。”①党的十六届四中全会进一步明确提出，加强党的执政能力建设，必须以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点。
　　地方党委担负着执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对地区政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导的重大责任，是本地区的领导核心。地方党委的领导方式是党的领导方式的有机组成。建国以来，上海地方党委在党中央指导下，边实践边探索，从“党管一切”到“总揽全局、协调各方”，其领导方式随着时代的发展而不断调整，日益趋向科学的、民主的、依法执政的方向演进，可以说其变革的历史轨迹总体上反映出符合社会主义政治文明发展的鲜明特征。
　　
　　一、上海地方党委领导方式的形成与其存在的合理性
　　
　　建国初期，我们党在界定党政职能，确立领导经济建设和社会事务的体制、程序和方法，处理与人大、政府、政协、各民主党派及其他社会组织的关系上，基本沿袭了1942年在根据地中共中央关于党的领导一元化的规定，实行党的职能和国家职能的一体化。上海地方党委的一元化领导方式就是在此大框架下形成的。
　　
　　一是建立领导机构，形成运作方式
　　上海解放初期，中共中央华东局直接领导上海的工作。1950年1月，中央决定上海市委与华东局分开，任命陈毅为市委第一书记，刘晓为第二书记。市委设有组织部、近郊工作部和工委、青委、妇委、党校等6个工作机构，其余华东局兼管。以后市委陆续增设了办公厅、政策研究室、宣传部、纪律检查委员会和统战部，从而基本构筑起市委权力运行的工作体系。
　　对于国家公共权力，市委主要通过市人民政府党组来实现对政权的领导。市人民政府党组1949年7月设立时由陈毅市长兼任书记。市政府所属各局、处、行建立分党组，受市政府党组领导，有关政府工作中的方针、政策性问题和重大措施，均向市政府党组请示汇报。1951年后市委设立财政经济、工业生产、政法、文化教育、市政建设等5个委员会，对市政府各局、处、行的党组（即原来的分党组）实行归口管理。1955年3月5个委员会撤消，相关工作划归政府部门管理。市人委为此建立9个办公室分别掌管有关业务。各办的党员负责干部在有关政策、方针等重大问题上对市委负责，向市委请示报告。市人民政府职能也逐步发展，集中地方立法、行政和司法三项职权于一身，市人民法院和市人民检察署均为市政府工作部门。建国头七年一系列政治运动接踵而来，均由市委直接领导和部署，由政府机关及下级党委党组贯彻执行。
　　
　　二是调整区县机构，明确工作职能
　　1949年8月，市委作出建立区委的决定，在市区20个区中建立9个区委，每个区委领导2至3个行政区党的工作；市郊建立10个区委；在工厂、学校等单位建立支部，归所在区区委统一领导。1950年6月，各区建立人民政府，为使区委的设置与行政区相一致，市区由9个区委调整为20个区委，市郊仍为10个区委。1955年底三大改造即将完成，市委、市人委决定调整行政区划，市区由20个区调整合并为15个区，设立15个区委；市郊由10个区调整合并为东郊、西郊、北郊3个区，设立3个区委；并相应加强了区委的机构，扩大了区委的职权。1958年经国务院批准，原属江苏省领导的上海、嘉定、宝山、和川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等10个县先后分两批划归上海市管辖，并与原市郊3个区调整合并，市郊共11个县委。1959年为了加强工业建设，市委将市区调整合并为10个区，新建吴淞、闵行两个工业区，共12个区委。1960年11月后，浦东并入川沙，郊县共10个县委。从而完成了市委领导下的区县第二级地方党委的机构设置。
　　
　　三是整合各方力量，推进民主建政
　　为了充分发挥党外民主人士的参政议政、民主监督作用，在中央直接关心下，1949年12月华东军政委员会成立，马寅初等党外人士任副主席，另有32人先后担任市人民政府所属委、办、局正副主任、局长。荣毅仁等六位民主党派和无党派人士先后担任上海市副市长职务。市委根据他们的特长，充分发挥其作用。陈毅要求市府办公厅为担任领导职务的民主人士配备好秘书，把应由他们审阅签发的文件、资料及时送去，要求政府有关部门向他们及时汇报工作、请示问题，使他们有职、有权、有责。
　　由于刚解放时召开普选制的市人民代表大会条件尚不具备，上海市政府从1949年8月至1953年3月，先后召开过3届共8次各界人民代表会议。各界人民代表会议从开始时咨询、协商、参政议政，发展到代行市人民代表大会职权，有参与讨论全市性重大问题和制定地方法规的权利。1954年全国人大一次会议召开和五四宪法颁布后，上海市第一届人民代表大会第一次会议召开，800名代表中各民主党派当选代表占191名。1955年5月，在原各界人民代表会议协商委员会基础上，中国人民政治协商会议上海市委员会组建成立，第一届第一次会议上275名委员中民主党派委员占162名。党外人士可以通过人大的各项活动，参与审议政府工作报告、讨论制定国民经济建设计划和历年预决算、选举政府领导人、制定法律法规，并通过提案、议案及会议发言等形式对政府工作提出意见和建议。通过政协的活动对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻，群众生活和统一战线中的重大问题进行政治协商和民主监督。市委定期或不定期召开民主党派、无党派人士双月座谈会，通报或交流重要情况，对国家大政方针、地方重要事务、统一战线中的重要问题听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
　　总体上，在建国头7年，党基本恪守《共同纲领》，党政关系处理较好，与民主党派合作较好，使党成为国家领导力量的核心。上海市委也遵循中央有关规定，这一时期形成的一元化领导方式基本上适应了当时上海社会政治和经济发展的实际状况，体现出符合客观历史条件的合理性，依次不仅在动员和团结全市人民集中人力、财力、物力恢复国民经济，建立社会主义的经济基础和政治基础等方面，起到了权力集中应有的积极作用，而且使得统一战线不断扩大。
　　
　　二、上海地方党委领导方式的变异与其环境的共生性
　　
　　遗憾的是，党的领导方式没有随着社会主义改造完成后国内主要矛盾的转变实行相应转换。1956年党的八大召开前后，党内对一元化领导的某些弊端出现初步反思。邓小平在八大报告中指出，党已经在国家工作和社会活动各个方面起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。②八大要求进一步扩大国家的民主生活，“逐步制定完备的法律，建立健全法制，使党和国家做到有法可依、有法必依”。③周恩来1957年在全国人大一届四次会议上指出：“共产党必须领导一切的原则主要是从政治上来说的，并不等于一切具体工作都要由共产党直接管理。”④然而，随着国内外政治风云的变幻，完善党的领导方式的有益探索中断了。上海地方党委的领导方式也历经变异，体现出与环境共生的复杂特点。
　　
　　（一）开始全面建设社会主义10年，地方党委一元化领导方式不断强化
　　1958年6月，中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》指出：对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在中央。此后相应形成一套党直接管理具体事务的领导方式，领导体制朝着高度集权、以党代政的方向演变。在“加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。⑤这10年，上海地方党委的一元化领导也不断加强。
　　上海第一届党代会选举产生的市委，由柯庆施继任第一书记。市委设立政法、工交、财贸、农林、文教等部门直接对口领导政府的有关行政部门。为了贯彻党政不分的原则，市委于1958年9月发出《关于市人民委员会今后工作中几个问题的通知》，规定今后各局工作应直接向市委或市委有关委、部请示，各区人委、县人委应直接向区委、县委请示，不再向市人委请示。实践中导致事无巨细都向市委请示汇报，党委部门穷于应付，政府机构则形同虚设。“大跃进”运动中，工业、财贸、文教、农业、副业等各项工作由分管书记挂帅，形成“分兵把口”，互不通气，削弱了党的集体领导。同时期人大、政协作用也大为削弱，往往徒有形式。
　　在贯彻国民经济调整“八字”方针过程中，市委对党政不分的领导方式进行了一定调整，于1962年7月作出《关于加强党的领导，加强政府部门工作的几项规定（草案）》，提出在党委的统一领导下，加强政府工作，发挥政府各业务部门应有的作用。同时按照中央有关意见，市委和区、县委取消了分管书记的名义。市委工作机构进行精简整编，市人委和区、县人委的职权有所恢复，各方面的积极性得到发挥，对战胜当时经济上的困难起到了积极作用。1964年以后，毛泽东提出“在一切部门中都必须实行党委领导的制度”，⑥意味着党委包揽一切事务，所有国家机关、经济实体、社会组织和群众团体都从属于党委及其机关。这一精神的贯彻使上海市委党政不分、以党代政的一元化领导方式再次加强。
　　（二）“文革”10年，地方党委一元化领导方式走向扭曲
　　“文化大革命”时期，党的领导体制由初期被全面破坏，继而畸形发展。“文革”初，在少数阴谋家的利用下，上海造反派制造了一系列震惊全国的事件，使全市党政机关陷于瘫痪、半瘫痪状态，基层党组织被迫停止活动。1967年，造反派刮起“一月夺权”狂潮，宣判市委、市人委死刑，剥夺它的一切职权归上海人民公社临时委员会。不久在毛泽东建议下，“上海人民公社”改称“上海市革命委员会”，“革委会”实行绝对的一元化领导，包揽党务、行政、经济、司法、军事等一切权力，把权力过分集中、党政不分推向极端。在得到毛泽东肯定后，上海夺权之风刮遍全国，开始了全国性地方党委、政府非正常的权力更迭。市革委会工作机构一般均称组，组下设组，出现党政机构合一和“大组套小组，上下都是组”的混乱现象。各组都行使党政合一的职能。1971年中共上海四大召开后恢复市委，市委第一书记张春桥兼任市革委会主任。市委与市革委会的工作机构仍然实行党政合一，两块牌子一套班子。市委既决策又直接处理大量的行政事务，使党的组织进一步行政化。市革委会没有建立党组。市人民检察院和人民法院均被砸烂，到1973年才恢复法院党组。“文革”期间没有召开过人民代表大会。市政协被迫停止活动。人大、政府机构和公检法系统实际上处于废置状态。党内民主集中制和集体领导原则被彻底破坏，个人领导实际上取代了集体领导。“文革”运动从理论到实践的彻底错误使党和国家、人民遭受了巨大灾难。
　　（三）上海地方党委领导方式变异的因果分析
　　纵观建国来上海地方党委领导方式的历史演变，笔者认为其形成的原因主要为：一是苏联模式的影响。苏联在斯大林时期形成的党政关系模式基本特征就是“以党代政、党政不分”。二是我们党本身领导经验缺乏、执政理论不完备，把加强党的领导理解为党包揽一切事务。三是民主法制不健全，导致权大于法、以言代法，党的政策和路线高于国家法律，党的领袖凌驾于国家法律之上。四是封建主义传统文化的积淀。我国数千年封建专制的文化传统根深蒂固，必然对新的政治体制产生侵蚀。
　　应该说，上海地方党委建国头30年“党管一切”的一元化领导方式有其历史的合理性。一方面，我们党执政之初面临百废待兴、百业待举的国情和帝国主义及其他敌对势力对中国的经济封锁，党需要一定的集权对外抵御强敌，对内恢复、振兴国力，因而不得不把国家公共权力高度集中起来，实行党的职能和国家职能的一体化。另一方面，我国实施的是优先发展重工业的赶超型发展战略和高度集中的计划经济体制，这种命令、动员型的社会发展模式某种程度上使党政不分、中央高度集权的管理体制成为一种内在要求。上海在解放后不到30年的时间内初步建成为我国的一个生产门类比较齐全、协作配套能力比较强、科学技术水平比较高的综合性工业基地和科学技术基地，上海地方党委发挥了领导核心作用。
　　但是，以党代政、党政不分、高度集权、忽视法制和民主建设的领导方式具有内在的弊端：（1）权力过分集中。横向看，各种权力过分集中于党；纵向看，权力过分集中于党的各级委员会，各级委员会的权力又集中于常委会，常委会又集中于书记，结果造成了个人决定重大问题。一旦党的指导思想、路线方针出现错误，难以制衡，无法避免“文革”这样全局性的动乱。（2）法律规定的权力无法落实，而法外之权的出现导致权力运作的非程序化。（3）政权机构的作用得不到充分发挥，成为党组织的附属品。地方党委陷于具体琐碎的事务中，不利于提高执政能力。（4）加剧了执政党凌驾于社会之上、严重脱离人民群众这种危害出现的可能性。一元化领导方式的内在缺陷，注定了其在新的历史时期难以为继，必须改革。
　　
　　三、上海地方党委领导方式的变革与其使命的适应性
　　
　　党的十一届三中全会以来，党加强了对自身执政经验的科学总结和执政规律的探索，不断推进党的领导方式的转变。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。”⑦从十二大提出建立高度民主的社会主义现代化，到十五大提出发展社会主义民主政治，十六大正式提出建设社会主义政治文明，党把从制度上改革和完善党的领导方式作为社会主义民主政治建设的重要环节。上海市委根据党中央的要求，不断探索变革党的领导方式，使其顺应领导改革开放新时期社会主义现代化建设事业的需要。
　　首先，恢复健全机构，明确纵横职责
　　一是恢复和加强政府的职能。1979年12月，市七届人大二次会议通过决议，将上海市革委会重新改为市人