建立对传统农区的长效政策支持机制

　　为了解中部传统农区新农村建设的进展，国务院发展研究中心“社会主义新农村建设”课题组对中部农业大省——湖北省罗田县、监利县和当阳市进行了调研。罗田县是一个“八山一水一分田”的典型山区县，也是国家扶贫工作重点县。全县总人口60万，2005年农民人平纯收入2495元。监利县是一个传统的农业大县，人口139万人，2005年农民人均纯收入3006元。当阳市人口48.5万，2005年农民人均纯收入3815元，属于湖北省经济社会综合实力十强县（市）之一。本次调查对这三个县新农村建设的总体进展情况进行了了解，并对三个县市10个乡镇的100个行政村进行了入村问卷调查。
　　
　　一、农村经济发展的好势头
　　
　　（一）农业结构调整取得显著成效
　　当阳市是全国商品粮基地建设示范县（市），近年来，粮食种植面积基本保持稳定，粮食生产得到恢复性增长。粮食种植结构逐步优化，小麦等低产低效粮食作物得到压缩，一批优质专用品种得到推广应用。全市优质稻种植面积上升到40万亩，占全市水稻种植面积的93.3%。该市促进优势农产品向优势区域集中，建成了粮油、林果、畜牧、蔬菜、水产品等“五大板块”基地。全市特色专业基地达到78万亩，专业村达到73个，占全市161个村的45%，种养专业户达到2.5万户，占农户总数的30%。全市各类养殖专业大户达到2044户。特色产业增收占到农民增收的50%以上。罗田县农业结构调整效果显著，以板栗为龙头的基地建设快速发展，全县已发展板栗基地82万亩，水稻、小麦、油菜品种逐步升级换代，优质水稻比重达90%以上，双低油菜达到70％以上。
　　（二）农村基础设施得到较快改善
　　一是乡村公路建设力度大。二是安全饮水建设进展快。三是农村有线电视发展快。四是“一建三改”有了突破。目前，监利县已完成沼气池1203口，改厕2960座。
　　（三）农村公共事业得到全面推进
　　一是加大农村教育投入，解决农民子女上学难。当阳市每年从市财政列入500万元的财政预算用于学校的标准化、规范化建设。该市2006年上半年为困难学生落实“两免一补”6301人，比上年新增1383人。罗田县2005年中小学危房改造项目63个，投入资金516万元，消除危房面积29714平方米，新建、改建面积13566平方米，适龄儿童“入学率”达99％以上。二是建立新型农村合作医疗制度，缓解农民就医难。当阳市29.7万农民参加了新型农村合作医疗，参合率达到89%。监利县通过实施农村合作医疗，调动了乡镇卫生院的积极性，医疗条件得到明显改善，农村“就医难”和“看病贵”难题得到较大缓解。三是农村社会保障体制逐步建立。2005年，罗田县救助农村特困人员14054人，拥有福利院72所，安置供养五保老人2080人，五保老人集中供养率为82.8%。当阳市建立了被征地农民社会保障制度，为950名失地农民办理了养老保险，将1685人纳入到生活补助政策范围。农村特困救助实现“全覆盖”，救助对象3364户8718人。城乡大病医疗救助对象924人32万元。投资41万元完成5个福利院的“福星工程”改扩建工作，五保户集中供养率达84%。四是发展农村文化事业。当阳市通过改革基层文化服务体制、建设文化中心户、加大基础设施投入等措施，推动农村基层文化蓬勃发展。
　　（四）惠农政策使农民得到更多实惠
　　2005年监利县粮食“两补”资金共5398万元，受益农户22万户，受益农民106万人。罗田县2000年农民人均税费支出118.57元，农业税全面取消后，农民由向国家交税转变为直接从国家政策中受益。2005年，农业税减免使农民增收47元，“两项补贴”使农民增收13元。当阳市2002年开始全面推行农村税费改革，到2005年全面落实“一免两补”。全市取消农业税及附加2089.06万元，发放粮食直补资金1375万元，粮种补贴资金620万元，实现了农民种田“零负担”。
　　（五）农村改革得到稳步推进
　　各县认真落实农村税费改革各项政策措施，确保了农村税费改革、农村土地第二轮延包和乡镇综合配套改革的顺利推进。监利县乡镇综合配套改革成效明显。通过改革，全县21个乡镇领导机构由84个减为63个；内设机构由105个减为63个。乡镇除中小学和财政所外，其他事业单位全部转为自主经营、自负盈亏的经济实体。监利县还在全省率先进行乡镇卫生院改革，分流人员550人。全县乡镇综合配套改革共分流1604人。按照“应保尽保”的原则，监利县克服资金困难，努力做好事业单位人员进保工作。
　　当阳市2001年全市全面推行乡镇合并，乡镇由17个精简到9个，全市每年将减少村办公费238.5万元，减少村组干部工资325万元，合计563.5万元，人平15.7元。该市乡镇综合配套改革基本完成。该市村级债务得到有效化解。原负债村中，20%以上的村变成了“零”债务村，1/3的村化债比例达到了50%以上。
　　（六）农民生活水平得到明显提高
　　近年来，农民的增收渠道进一步拓宽，农民现金收入大幅提高，生活水平日益改善。
　　
　　二、新农村建设工作的主要进展
　　
　　（一）建设新农村建设示范村
　　监利县共有省级示范村18个，县级示范村11个。当阳市按照“试点先行、重点突破、以点带面、分步推进”的思路，选择“农民最积极、干部最主动、条件最成熟”的村先行示范，着力建设一批具有较高标准和较强示范作用的新农村示范点。全市确定了10个村作为第一批新农村建设试点村，对每个试点村重点扶持。试点村归纳起来主要有六种类型：（1）企业反哺型。这些村通过发展工业企业，提供丰硕的村级积累，再反哺农业、建设新农村。（2）城乡互动型。这些村借助靠近城镇的区位优势，把村庄规划与城镇规划融为一体，村庄建设与城镇建设同步，农村村民向城镇居民转变，产业发展以城郊新鲜果蔬和商贸流通为主，呈现出城乡互动、融合发展的新村特色。（3）基地带动型。这些村依靠优势农产品生产基地，把发展果蔬生产、技物服务、包装加工和销售结合起来，通过产业延伸，形成一个产、加、销一条龙的中心村或产业集镇。（4）拆迁安置型。坝陵村配合工业园区建设，把拆迁安置与新农村建设结合起来，采取统一征地、统一规划、统一样式、统一配套、统一绿化、统一供水供电“六统一”的方式，投资100多万元兴修了2个高标准的住宅小区，集中安置了182户村民。小区实现了通水、通路、通电、通电话、通有线电视、通下水道“六通”，建设了绿化带、农家超市、蔬菜市场，成为功能齐全、环境优美、邻里和睦的示范小区。（5）生态旅游型。这些村依托旅游资源优势，改善生态环境，大力发展“农家乐”，形成了以生态旅游为特色的农民新村。（6）特色产业型。这些村依托蔬菜、柑桔、棉花等主导产业，大力调整产业结构，不断改善生产生活条件，形成各具特色的产业新村。
　　（二）整合财政支农资金
　　监利县在县级财力非常困难的情况下，通过压缩支出，拿出800—1000万元支持新农村建设。当阳市将按照“三个高于”的要求，2006年安排财政支农资金4207万元，比上年增加1343万元，增长46.89％。该市整合农业、水利、农业综合开发等支农项目资金8000万元，捆绑使用。2006年市政府安排500万元专项资金，用于社会主义新农村建设。通过政府推动，形成“市财政拿一点、挂点单位扶一点、镇出一点、工商企业帮一点、社会各界捐一点、群众投资投劳筹一点、整合涉农资金投一点”的多元化筹资格局。
　　
　　（三）发挥农民主体作用
　　各县市坚持“政府主导、农民主体、干部服务、社会帮助”的策略，采取以奖代补、协会运作的方式，突出了农民的主体地位，开创了群策群力建新村的良好局面。如当阳市首批新农村建设的示范点，以自然村、组或湾子、屋场（规模在40户以上）为单位，发动农民群众自由讨论、自主决策、自我组织。各示范点普遍建立了新农村建设村民理事会，做到“建设资金由理事会筹集管理、建设合同由理事会签订、工程进度由理事会督促、建设质量由理事会监管”。农民干不干、干什么、干多少，都由村民理事会说了算，不搞强迫命令，不搞包办代替。
　　（四）建立监督考核机制
　　当阳市成立新农村建设领导小组办公室，负责全市新农村建设的规划制定、综合协调和督办检查。市委、市政府将新农村建设工作纳入各级领导班子和领导干部工作业绩考核的指标体系，作为检验执政能力和领导水平的重要标准。监利县按照根据群众的实际承受能力，严禁加重农民负担和新增乡村债务。项目建设坚持阳光操作，坚持“四制”要求(即：项目法人制、招标投标制、合同管理制、工程监理制)，严禁领导干部及其亲属朋友直接插手项目建设。
　　
　　三、新农村建设中需要解决的问题
　　
　　（一）农民增收制约因素多
　　近几年，农民收入出现了恢复性增长，但仍然存在农民增收渠道狭窄、增收空间小的问题。对本村农民增收的难点，百村调查中反映最集中的是农产品价